Hoorcollege 1: Inleiding en beginselplicht tot handhaving
1. Wat is handhaving? – De basis
Handhaving is het optreden van de overheid wanneer een norm wordt overtreden.
Dat kan gaan om:
1. Herstelrecht – gericht op beëindigen of herstellen van een overtreding
last onder dwangsom / last onder bestuursdwang
2. Punitief recht – gericht op bestraffen
bestuurlijke boete
Belangrijk onderscheid: bestuursrechtelijke handhaving is géén strafrecht, maar
beide kunnen naast elkaar lopen. Handhaving kan plaatsvinden:
na een overtreding
ter voorkoming van een (direct dreigende) overtreding
Op basis van toezichtbevindingen
2. De beginselplicht tot handhaving
Kern van de regel
Bestuursorganen moeten in principe handhaven wanneer een overtreding is
geconstateerd. Afwijken mag alleen in bijzondere gevallen. Deze regel is ontwikkeld
in vaste Afdelingsjurisprudentie en recent opnieuw geformuleerd in:
ABRvS Harderwijk (2022)
ABRvS Handhaving na Harderwijk (2025)
De Afdeling zegt nu expliciet: “Het algemeen belang is gediend met handhaving.
Daarom moet in beginsel tegen elke overtreding worden opgetreden. Alleen als
omstandigheden zó zwaar wegen dat dit belang moet wijken, mag van handhaving
worden afgezien.”
Wanneer mag niet worden gehandhaafd? (Uitzonderingen)
1. Concreet zicht op legalisatie
2. Vertrouwensbeginsel
3. Gelijkheidsbeginsel
4. Onevenredigheid (Harderwijk-toets)
5. (Sporadisch:) Overige zwaarwegende omstandigheden
Deze uitzonderingen zijn beperkt; de plicht blijft leidend.
3. Concreet zicht op legalisatie
Handhaving is zinloos als de situatie binnen korte tijd legaal wordt. Bijvoorbeeld:
Een vergunning kan worden verleend én er ligt een positieve
ontwerpbeslissing, of
Legaliserende regelgeving staat op het punt in werking te treden.
Let op:
Een aanvraag alléén is onvoldoende.
Een voornemen van het bestuur ook.
Het moet gaan om reële, objectief verifieerbare legalisatiemogelijkheden.
4. Evenredigheidsbeginsel (na Harderwijk)
Sinds Harderwijk is de evenredigheidstoets verfijnd. De bestuursrechter beoordeelt:
1
, 1. Geschiktheid – draagt handhaving bij aan het doel?
2. Noodzakelijkheid – is een minder ingrijpende maatregel denkbaar?
3. Evenwichtigheid – wegen de nadelige gevolgen niet onevenredig zwaar?
Een voorbeeld van evenredigheid die handhaving blokkeert:
Een minuscule afwijking (0,5 meter binnen een enorm perceel) die geen enkel
nadeel veroorzaakt.
Toch blijft de lat hoog:
→ Handhaving is op zichzelf evenredig, tenzij het echt niet anders kan.
5. Vertrouwensbeginsel
Hier speelt het arrest ABRvS Amsterdamse dakopbouw (2019) een centrale rol.
De driedelige toets:
1. Is er een toezegging of gedraging die gerechtvaardigde verwachtingen
wekt?
o Hoe komt de uitlating over bij een redelijke burger.
o Feiten volledig en naar waarheid gepresenteerd? → onderzoeksplicht
burger.
2. Kan de toezegging worden toegerekend aan het bevoegde
bestuursorgaan?
o Conversie van bestuurskundig naar burgerperspectief.
o Was de ambtenaar redelijkerwijs bevoegd of leek hij dat te zijn?
3. Belangenafweging
o Vertrouwen weegt zwaar, maar kan wijken voor:
wet,
algemeen belang,
belangen van derden.
Vertrouwen is dus geen recht op legalisatie.
6. Gedogen (algemeen + coffeeshops)
Gedogen = bewust niet handhaven.
Vormen:
Informeel gedogen: feitelijk niet optreden
Formeel gedogen: expliciete gedoogverklaring
ABRvS Coffeeshop I (2019): géén besluit
Gedoogbeslissingen zijn in beginsel géén besluiten (art. 1:3 Awb).
→ Geen bezwaar/beroep.
Waarom?
De Afdeling wil juridisering van gedogen voorkomen.
Maar wél een indirecte route
Derden kunnen wél:
een verzoek om handhaving indienen
bezwaar en beroep instellen tegen een weigering daarvan
ABRvS Coffeeshop II (2023): wél besluit (uitzondering)
Voor coffeeshops geldt een speciale uitzondering:
Gedoogverklaring = wel een Awb-besluit
→ bezwaar en beroep mogelijk
Argumentatie:
Exploitatie hangt volledig van gedoogverklaring af
2
, Overlast voor derden is fors
Strafrechtelijke risico’s maken uitlokken van handhaving onwenselijk
Deze uitzondering is beperkt tot coffeeshops.
7. Hoe beoordeelt de bestuursrechter handhavingsbesluiten?
Bij handhavingsbesluiten toetst de rechter:
1. Is er een overtreding?
→ Zo niet: einde oefening.
2. Is handhaving bevoegd?
→ Bestaat een grondslag?
3. Moest worden gehandhaafd? (beginselplicht)
→ Zo ja, tenzij uitzondering.
4. Is afzien van handhaving voldoende gemotiveerd?
5. Is het besluit evenredig?
(Harderwijk: geschikt, noodzakelijk, evenwichtig)
8. De belangrijkste arresten van dit college
8.1 ABRvS Coffeeshop I (2019) – gedoogbeslissing geen besluit
Gedoogverklaringen en intrekkingen zijn géén besluiten
Maar er zijn alternatieve routes naar de bestuursrechter:
o handhavingsverzoek (derde)
o uitlokken sanctiebesluit (overtreder)
o aanvraag vergunning
o rechtsoordelen in uitzonderlijke gevallen
Doel: duidelijkheid + het beperken van juridisering.
8.2 ABRvS Amsterdamse dakopbouw (2019) – vertrouwensbeginsel
De driedelige toets is nu vaste rechtspraak voor alle bestuursorganen.
Zeer belangrijk arrest voor iedere handhavingscasus met verwachtingen of
toezeggingen.
8.3 ABRvS Harderwijk (2022) – evenredigheid in handhaving
De rechter past nu de driedelige evenredigheidstoets toe, niet alleen een marginale
toets. Betekent niet dat handhaving snel onevenredig is, maar de belangenafweging
moet voortaan steviger zijn.
8.4 ABRvS Coffeeshop II (2023) – gedoogverklaring coffeeshop wél besluit
Uitzondering op Coffeeshop I. Reden: zwaarwegende afhankelijkheid van de
coffeeshop van de verklaring + strafrechtelijke context.
8.5 ABRvS Handhaving na Harderwijk (2025) – de nieuwe plichtsformule
De Afdeling codificeert haar Harderwijk-lijn: Handhaving is uitgangspunt →
uitzondering alleen bij bijzonder geval. Voorbeelden: legalisatie, gelijkheidsbeginsel,
vertrouwensbeginsel, of andere zwaarwegende omstandigheden.
Handhaving is dus:
nog steeds het uitgangspunt
maar de motivering moet beter, met een serieuze evenredigheidstoets
9. De kern begrippen van dit college
Sancties
Last onder bestuursdwang (herstelsanctie)
3
1. Wat is handhaving? – De basis
Handhaving is het optreden van de overheid wanneer een norm wordt overtreden.
Dat kan gaan om:
1. Herstelrecht – gericht op beëindigen of herstellen van een overtreding
last onder dwangsom / last onder bestuursdwang
2. Punitief recht – gericht op bestraffen
bestuurlijke boete
Belangrijk onderscheid: bestuursrechtelijke handhaving is géén strafrecht, maar
beide kunnen naast elkaar lopen. Handhaving kan plaatsvinden:
na een overtreding
ter voorkoming van een (direct dreigende) overtreding
Op basis van toezichtbevindingen
2. De beginselplicht tot handhaving
Kern van de regel
Bestuursorganen moeten in principe handhaven wanneer een overtreding is
geconstateerd. Afwijken mag alleen in bijzondere gevallen. Deze regel is ontwikkeld
in vaste Afdelingsjurisprudentie en recent opnieuw geformuleerd in:
ABRvS Harderwijk (2022)
ABRvS Handhaving na Harderwijk (2025)
De Afdeling zegt nu expliciet: “Het algemeen belang is gediend met handhaving.
Daarom moet in beginsel tegen elke overtreding worden opgetreden. Alleen als
omstandigheden zó zwaar wegen dat dit belang moet wijken, mag van handhaving
worden afgezien.”
Wanneer mag niet worden gehandhaafd? (Uitzonderingen)
1. Concreet zicht op legalisatie
2. Vertrouwensbeginsel
3. Gelijkheidsbeginsel
4. Onevenredigheid (Harderwijk-toets)
5. (Sporadisch:) Overige zwaarwegende omstandigheden
Deze uitzonderingen zijn beperkt; de plicht blijft leidend.
3. Concreet zicht op legalisatie
Handhaving is zinloos als de situatie binnen korte tijd legaal wordt. Bijvoorbeeld:
Een vergunning kan worden verleend én er ligt een positieve
ontwerpbeslissing, of
Legaliserende regelgeving staat op het punt in werking te treden.
Let op:
Een aanvraag alléén is onvoldoende.
Een voornemen van het bestuur ook.
Het moet gaan om reële, objectief verifieerbare legalisatiemogelijkheden.
4. Evenredigheidsbeginsel (na Harderwijk)
Sinds Harderwijk is de evenredigheidstoets verfijnd. De bestuursrechter beoordeelt:
1
, 1. Geschiktheid – draagt handhaving bij aan het doel?
2. Noodzakelijkheid – is een minder ingrijpende maatregel denkbaar?
3. Evenwichtigheid – wegen de nadelige gevolgen niet onevenredig zwaar?
Een voorbeeld van evenredigheid die handhaving blokkeert:
Een minuscule afwijking (0,5 meter binnen een enorm perceel) die geen enkel
nadeel veroorzaakt.
Toch blijft de lat hoog:
→ Handhaving is op zichzelf evenredig, tenzij het echt niet anders kan.
5. Vertrouwensbeginsel
Hier speelt het arrest ABRvS Amsterdamse dakopbouw (2019) een centrale rol.
De driedelige toets:
1. Is er een toezegging of gedraging die gerechtvaardigde verwachtingen
wekt?
o Hoe komt de uitlating over bij een redelijke burger.
o Feiten volledig en naar waarheid gepresenteerd? → onderzoeksplicht
burger.
2. Kan de toezegging worden toegerekend aan het bevoegde
bestuursorgaan?
o Conversie van bestuurskundig naar burgerperspectief.
o Was de ambtenaar redelijkerwijs bevoegd of leek hij dat te zijn?
3. Belangenafweging
o Vertrouwen weegt zwaar, maar kan wijken voor:
wet,
algemeen belang,
belangen van derden.
Vertrouwen is dus geen recht op legalisatie.
6. Gedogen (algemeen + coffeeshops)
Gedogen = bewust niet handhaven.
Vormen:
Informeel gedogen: feitelijk niet optreden
Formeel gedogen: expliciete gedoogverklaring
ABRvS Coffeeshop I (2019): géén besluit
Gedoogbeslissingen zijn in beginsel géén besluiten (art. 1:3 Awb).
→ Geen bezwaar/beroep.
Waarom?
De Afdeling wil juridisering van gedogen voorkomen.
Maar wél een indirecte route
Derden kunnen wél:
een verzoek om handhaving indienen
bezwaar en beroep instellen tegen een weigering daarvan
ABRvS Coffeeshop II (2023): wél besluit (uitzondering)
Voor coffeeshops geldt een speciale uitzondering:
Gedoogverklaring = wel een Awb-besluit
→ bezwaar en beroep mogelijk
Argumentatie:
Exploitatie hangt volledig van gedoogverklaring af
2
, Overlast voor derden is fors
Strafrechtelijke risico’s maken uitlokken van handhaving onwenselijk
Deze uitzondering is beperkt tot coffeeshops.
7. Hoe beoordeelt de bestuursrechter handhavingsbesluiten?
Bij handhavingsbesluiten toetst de rechter:
1. Is er een overtreding?
→ Zo niet: einde oefening.
2. Is handhaving bevoegd?
→ Bestaat een grondslag?
3. Moest worden gehandhaafd? (beginselplicht)
→ Zo ja, tenzij uitzondering.
4. Is afzien van handhaving voldoende gemotiveerd?
5. Is het besluit evenredig?
(Harderwijk: geschikt, noodzakelijk, evenwichtig)
8. De belangrijkste arresten van dit college
8.1 ABRvS Coffeeshop I (2019) – gedoogbeslissing geen besluit
Gedoogverklaringen en intrekkingen zijn géén besluiten
Maar er zijn alternatieve routes naar de bestuursrechter:
o handhavingsverzoek (derde)
o uitlokken sanctiebesluit (overtreder)
o aanvraag vergunning
o rechtsoordelen in uitzonderlijke gevallen
Doel: duidelijkheid + het beperken van juridisering.
8.2 ABRvS Amsterdamse dakopbouw (2019) – vertrouwensbeginsel
De driedelige toets is nu vaste rechtspraak voor alle bestuursorganen.
Zeer belangrijk arrest voor iedere handhavingscasus met verwachtingen of
toezeggingen.
8.3 ABRvS Harderwijk (2022) – evenredigheid in handhaving
De rechter past nu de driedelige evenredigheidstoets toe, niet alleen een marginale
toets. Betekent niet dat handhaving snel onevenredig is, maar de belangenafweging
moet voortaan steviger zijn.
8.4 ABRvS Coffeeshop II (2023) – gedoogverklaring coffeeshop wél besluit
Uitzondering op Coffeeshop I. Reden: zwaarwegende afhankelijkheid van de
coffeeshop van de verklaring + strafrechtelijke context.
8.5 ABRvS Handhaving na Harderwijk (2025) – de nieuwe plichtsformule
De Afdeling codificeert haar Harderwijk-lijn: Handhaving is uitgangspunt →
uitzondering alleen bij bijzonder geval. Voorbeelden: legalisatie, gelijkheidsbeginsel,
vertrouwensbeginsel, of andere zwaarwegende omstandigheden.
Handhaving is dus:
nog steeds het uitgangspunt
maar de motivering moet beter, met een serieuze evenredigheidstoets
9. De kern begrippen van dit college
Sancties
Last onder bestuursdwang (herstelsanctie)
3
