Hoorcollege 1 – Bestuursrecht – 12 februari 2021
Grondslagen van bestuursrecht fundamentele beginselen en uitgangspunten
Bestuursrecht is: het geheel van rechtsregels dat betrekking heeft op de relatie tussen het openbaar gezag – de overheid en de
burgers. Bestuursrecht ziet op:
• De rechtsbetrekkingen tussen de overheid en de burgers (of andere overheden)
• Waarbij de overheid burgers eenzijdig kan binden door overheidshandelingen
• Waarbij rechtsnormen gelden en
• Burgers tegen die handelingen kunnen opkomen
Wie is de overheid in het bestuursrecht? Overheid = (o.a.) bestuur.
Besturen is – volgens de leer van de Trias Politica – die overheidsfunctie die niet
bestaat uit wetgeving of rechtspraak. Bestuur ziet op het van overheidswege
behartigen van het algemeen belang.
Democratische rechtsstaat
Democratie
• Volkssoevereiniteit – vrije & geheime verkiezingen
• Verantwoordelijkheid/verantwoordingsplicht
• Openbaarheid van bestuur/persvrijheid
• Inspraak
Rechtsstaat
• Legaliteitsbeginsel/wetmatigheidsbeginsel
• Waarborgen van de grondrechten
• Scheiding/evenwicht van machten
• Onafhankelijke rechter – rechterlijke controle
Twee aspecten:
1. Bevoegdheden dienen uitdrukkelijk door de Grondwet of een andere wet te zijn toegekend
• Niet alleen bij ‘Eingriffsverwaltung’
• Ook bij ‘Leistungsverwaltung’
vgl. presterend en belastend overheidsoptreden
2. Bestuurshandelen dient in overeenstemming te zijn met geschreven en ongeschreven recht
Andere uitgangspunten
• Specialiteitsbeginsel: art. 3:4 lid 1 Awb
• Rechtszekerheidsbeginsel: formeel en materieel
• Gelijkheidsbeginsel
• Stelselmatigheid: consistent en consequent beleid
• Individuele rechtsbedeling: zorgvuldigheid
Bestuursorgaan
Definitie van een bestuursorgaan vind je in artikel 1:1 lid 1 Awb. Onder een bestuursorgaan wordt verstaan:
A. Een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld = A-orgaan;
B. Een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed = B-orgaan.
Waarom is het belangrijk? Omdat alleen een bestuursorgaan besluiten kan nemen. Want art. 1:3 kent een vijftal criteria waaraan een
beslissing moet voldoen wil het een besluit zijn in de zin van de Awb. Waarom is het belangrijk dat iets een besluit is? Art. 8:1 Awb;
een belanghebbende kan beroep instellen tegen een besluit (een appellabel besluit!). Daarom zijn de drie Big B’s zo belangrijk zijn.
We gaan nu ook meer in op het B-orgaan. Over die drie Big B’s staan drie webcasts online dus bekijk deze.
Als je de vraag stelt; is iets een bestuursorgaan? Begin je altijd met de vraag of iets een A-orgaan is, en dat doet ook de rechter eerst.
Pas als hij heeft gezien/geoordeeld dat het niet het geval is gaat hij pas kijken of sprake is van een B-orgaan. Wanneer heb je een A-
orgaan? Een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. En je hebt een orgaan daarvan, en wanneer is dat een orgaan?
Op grond van de wet moet er een voldoende zelfstandige functie of positie/taak zijn. Wat is nieuw? De toevoeging die je vindt in art.
2:1 lid 2 BW in dat artikel daar vind je de mogelijkheid dat in de bijzondere wet staat dat een bepaalde entiteit (SER/Orde van
Advocaten) rechtspersoonlijkheid hebben. Dat zijn bijzondere publiekrechtelijke rechtspersonen.
, A-organen Rechtspersonen als bedoeld in art. 2:1 BW
Lid 1: Staat, provincies, gemeenten, waterschappen én openbare lichamen met verordenende bevoegdheid (art. 134 Gw), en;
Lid 2: bijzondere publiekrechtelijke rechtspersonen: bij of krachtens de wet bepaald. (Voldoende zelfstandige functie of
positie/taak)
Voorbeeld art. 2:1 lid 2 BW
Artikel 2 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen:
1. Er is een Uitvoeringsinstituut werknemers-verzekeringen, dat belast is met de taken, bedoeld in hoofdstuk 5.
2. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen heeft rechtspersoonlijkheid en heeft zijn zetel op een door Onze Minister te bepalen
plaats.
‘[Een] ieder die optreedt vanwege een ‘rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld’ en die een zekere eigen taak of functie
heeft of een zelfstandige plaats inneemt, moet worden beschouwd als a-orgaan.’ Als je hebt gezien dat het een a-orgaan is, kijk je
altijd nog in lid 2 om te kijken of er nog uitzonderingen zijn en dan natuurlijk ook nog lid 3. Want via lid 3 kan het wel weer een a-
orgaan zijn.
B-organen
- Een ander persoon of college
• Is geen onderscheidende betekenis: dat elke persoon/college etc. valt hieronder; dit hoef je niet te toetsen; dit is
altijd het geval.
• Natuurlijk persoon of (orgaan van) rechtspersoon als bedoeld in de artikelen 2:2 en 2:3 BW
- Met enig openbaar gezag bekleed Dit is de enige toets die je moet doen is dat als je bepaalt dat iets geen A-orgaan is en je
wil weten of het een B-orgaan is.
• ‘… eenzijdig rechten of plichten voor een ander in het leven te roepen of bindend vast te stellen, ...’
• Wanneer is hier sprake van? Of hoe kan dat gebeuren? Op diverse manieren kan je de bevoegdheid krijgen om
eenzijdig rechten/plichten voor een ander in het leven te roepen of bindend vast te stellen: eenzijdige
verandering van de rechtspositie.
Hoe kan je met dat openbaar gezag bekleed worden? Dat zijn 3 alternatieve (dus niet cumulatieve/alternatieve) criteria:
1. Krachtens de wet (Uitspraak VNG)
2. Uitzondering op het voorgaande (krachtens de wet) Uitspraak Subsidie bibliotheek
3. (Ambtenarenrecht – als sprake is van overwegende overheidsinvloed) – deze hoef je niet te weten.
We gaan hier straks op verder nu nog even het belangrijke onderscheid tussen a-organen en b-organen.
A-organen & b-organen: belang onderscheid
Een A-orgaan is altijd een bestuursorgaan en 24/7 gebonden aan de Algemeen beginselen van behoorlijk bestuur, alle normen van
de Awb. En dat is bij een B-orgaan niet: APK-garagehouder; als je daar nieuwe banden onder laat zetten is dat gewoon een
privaatrechtelijke ondernemer en heb je niets te maken met openbaar gezag bekleed zijn. Maar als je de auto daar brengt om de
Apk-keuring uit te laten voeren, kan de garage eenzijdig jouw rechtspositie bepalen als hij besluit dat de auto niet meer voldoet aan
de eisen en mag je de weg niet meer op. En dan stelt de garage zich als B-orgaan op en heeft hij openbaar gezag en daarom is hij B-
orgaan en kan hij eenzijdig de rechtspositie beïnvloeden en is hij gebonden aan de ABBB’s. Nuance is terug te vinden in art. 3:1 lid 2
Awb; ook als een bestuursorgaan feitelijke handelingen verricht of privaatrechtelijke handelingen verricht is hij nog steeds gebonden
aan de zorgvuldigheid en het evenredigheidsbeginsel etc. Maar de APK-garagehouder is op het moment van winterbanden
aanleggen hij geen bestuursorgaan en is hij hier niet aangebonden. Maar als je kijkt naar art. 3:14 BW (= ‘Een bevoegdheid die iemand
krachtens het burgerlijk recht toekomt, mag niet worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht.’) dan zie je
dat hij alsnog is gebonden door het BW aan de normen.
Uitzonderingen:
Lid 2: wetgevende en rechtsprekende organen
Lid 3: uitzondering op lid 2: … voor zover zij besluiten nemen of handelingen verrichten …
Bestuursorgaan – art. 1:1 Awb
Stel je bent net geslaagd voor je rijbewijs en je wil je rijbewijs aanvragen, dat moet bij de gemeente; maar bij wie moet je dan precies
zijn? Hoe kan je in bezwaar gaan bij een afwijzing? Je moet dan weten wat een bestuursorgaan is en dat met het oogpunt van
rechtsbescherming dat alleen bestuursorganen een besluit mogen nemen. Wat een a-orgaan is zie je in art. 1:1 lid 1 onder a Awb: 1)
Rechtspersoon 2) krachtens publiekrecht is ingesteld; art. 2:1 lid 1-2 BW: minister, college B&W en provinciale staten maar daar
worden twee categorieën aan toegevoegd: 1. Organen van rechtspersonen waaraan krachtens art. 134/135 Gw verordenende bevoegdheid is
verleend; bijv. art. 28 Advocatenwet dat college van afgevaardigden verordeningen vaststelt. 2. Op grond van art. 2:1 lid 2 BW: organen van andere
lichamen: niet rechtspersonen uit lid 1, maar lichamen die hun basis vinden in wet in formele zin, bijv. kamer van koophandel bezit rechtspersoonlijk
op grond van art. 2 Kamer van Koophandel Wet. 3) Orgaan van die rechtspersoon: welke colleges/organen binnen de rechtspersoon een
voldoende/zelfstandige positie/taak hebben gekregen en dat is vastgesteld in bijv. Gemeentewet.
Hiernaast heb je de b-organen. Dat vind je terug in art. 1:1 lid 1 sub b Awb: een ander persoon/college met enig openbaar gezag
bekleed; dan moet er geen sprake zijn van een a-orgaan. Een b-orgaan is geen a-orgaan en dus geen rechtspersoon uit art. 2:1 lid 1-2
BW. Het is wel een natuurlijkpersoon of een rechtspersoon in de zin van art. 2:2 BW dat zijn kerkgenootschappen en zelfstandige
onderdelen en art. 2:3 BW privaatrechtelijke rechtspersonen waarbij het bestaan slechts uit een notariële oprichtingsakte kan
worden afgeleid. Er moet ook sprake zijn van openbaar gezag en dat valt samen met een publiekrechtelijke bevoegdheid waarmee
de rechtspositie van de rechtsobjecten eenzijdig wordt bepaald. Het komt dus neer op het kunnen verrichten van publiekrechtelijke
rechtshandelingen, ofwel het nemen van besluiten in de zin van de Awb.
Grondslagen van bestuursrecht fundamentele beginselen en uitgangspunten
Bestuursrecht is: het geheel van rechtsregels dat betrekking heeft op de relatie tussen het openbaar gezag – de overheid en de
burgers. Bestuursrecht ziet op:
• De rechtsbetrekkingen tussen de overheid en de burgers (of andere overheden)
• Waarbij de overheid burgers eenzijdig kan binden door overheidshandelingen
• Waarbij rechtsnormen gelden en
• Burgers tegen die handelingen kunnen opkomen
Wie is de overheid in het bestuursrecht? Overheid = (o.a.) bestuur.
Besturen is – volgens de leer van de Trias Politica – die overheidsfunctie die niet
bestaat uit wetgeving of rechtspraak. Bestuur ziet op het van overheidswege
behartigen van het algemeen belang.
Democratische rechtsstaat
Democratie
• Volkssoevereiniteit – vrije & geheime verkiezingen
• Verantwoordelijkheid/verantwoordingsplicht
• Openbaarheid van bestuur/persvrijheid
• Inspraak
Rechtsstaat
• Legaliteitsbeginsel/wetmatigheidsbeginsel
• Waarborgen van de grondrechten
• Scheiding/evenwicht van machten
• Onafhankelijke rechter – rechterlijke controle
Twee aspecten:
1. Bevoegdheden dienen uitdrukkelijk door de Grondwet of een andere wet te zijn toegekend
• Niet alleen bij ‘Eingriffsverwaltung’
• Ook bij ‘Leistungsverwaltung’
vgl. presterend en belastend overheidsoptreden
2. Bestuurshandelen dient in overeenstemming te zijn met geschreven en ongeschreven recht
Andere uitgangspunten
• Specialiteitsbeginsel: art. 3:4 lid 1 Awb
• Rechtszekerheidsbeginsel: formeel en materieel
• Gelijkheidsbeginsel
• Stelselmatigheid: consistent en consequent beleid
• Individuele rechtsbedeling: zorgvuldigheid
Bestuursorgaan
Definitie van een bestuursorgaan vind je in artikel 1:1 lid 1 Awb. Onder een bestuursorgaan wordt verstaan:
A. Een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld = A-orgaan;
B. Een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed = B-orgaan.
Waarom is het belangrijk? Omdat alleen een bestuursorgaan besluiten kan nemen. Want art. 1:3 kent een vijftal criteria waaraan een
beslissing moet voldoen wil het een besluit zijn in de zin van de Awb. Waarom is het belangrijk dat iets een besluit is? Art. 8:1 Awb;
een belanghebbende kan beroep instellen tegen een besluit (een appellabel besluit!). Daarom zijn de drie Big B’s zo belangrijk zijn.
We gaan nu ook meer in op het B-orgaan. Over die drie Big B’s staan drie webcasts online dus bekijk deze.
Als je de vraag stelt; is iets een bestuursorgaan? Begin je altijd met de vraag of iets een A-orgaan is, en dat doet ook de rechter eerst.
Pas als hij heeft gezien/geoordeeld dat het niet het geval is gaat hij pas kijken of sprake is van een B-orgaan. Wanneer heb je een A-
orgaan? Een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. En je hebt een orgaan daarvan, en wanneer is dat een orgaan?
Op grond van de wet moet er een voldoende zelfstandige functie of positie/taak zijn. Wat is nieuw? De toevoeging die je vindt in art.
2:1 lid 2 BW in dat artikel daar vind je de mogelijkheid dat in de bijzondere wet staat dat een bepaalde entiteit (SER/Orde van
Advocaten) rechtspersoonlijkheid hebben. Dat zijn bijzondere publiekrechtelijke rechtspersonen.
, A-organen Rechtspersonen als bedoeld in art. 2:1 BW
Lid 1: Staat, provincies, gemeenten, waterschappen én openbare lichamen met verordenende bevoegdheid (art. 134 Gw), en;
Lid 2: bijzondere publiekrechtelijke rechtspersonen: bij of krachtens de wet bepaald. (Voldoende zelfstandige functie of
positie/taak)
Voorbeeld art. 2:1 lid 2 BW
Artikel 2 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen:
1. Er is een Uitvoeringsinstituut werknemers-verzekeringen, dat belast is met de taken, bedoeld in hoofdstuk 5.
2. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen heeft rechtspersoonlijkheid en heeft zijn zetel op een door Onze Minister te bepalen
plaats.
‘[Een] ieder die optreedt vanwege een ‘rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld’ en die een zekere eigen taak of functie
heeft of een zelfstandige plaats inneemt, moet worden beschouwd als a-orgaan.’ Als je hebt gezien dat het een a-orgaan is, kijk je
altijd nog in lid 2 om te kijken of er nog uitzonderingen zijn en dan natuurlijk ook nog lid 3. Want via lid 3 kan het wel weer een a-
orgaan zijn.
B-organen
- Een ander persoon of college
• Is geen onderscheidende betekenis: dat elke persoon/college etc. valt hieronder; dit hoef je niet te toetsen; dit is
altijd het geval.
• Natuurlijk persoon of (orgaan van) rechtspersoon als bedoeld in de artikelen 2:2 en 2:3 BW
- Met enig openbaar gezag bekleed Dit is de enige toets die je moet doen is dat als je bepaalt dat iets geen A-orgaan is en je
wil weten of het een B-orgaan is.
• ‘… eenzijdig rechten of plichten voor een ander in het leven te roepen of bindend vast te stellen, ...’
• Wanneer is hier sprake van? Of hoe kan dat gebeuren? Op diverse manieren kan je de bevoegdheid krijgen om
eenzijdig rechten/plichten voor een ander in het leven te roepen of bindend vast te stellen: eenzijdige
verandering van de rechtspositie.
Hoe kan je met dat openbaar gezag bekleed worden? Dat zijn 3 alternatieve (dus niet cumulatieve/alternatieve) criteria:
1. Krachtens de wet (Uitspraak VNG)
2. Uitzondering op het voorgaande (krachtens de wet) Uitspraak Subsidie bibliotheek
3. (Ambtenarenrecht – als sprake is van overwegende overheidsinvloed) – deze hoef je niet te weten.
We gaan hier straks op verder nu nog even het belangrijke onderscheid tussen a-organen en b-organen.
A-organen & b-organen: belang onderscheid
Een A-orgaan is altijd een bestuursorgaan en 24/7 gebonden aan de Algemeen beginselen van behoorlijk bestuur, alle normen van
de Awb. En dat is bij een B-orgaan niet: APK-garagehouder; als je daar nieuwe banden onder laat zetten is dat gewoon een
privaatrechtelijke ondernemer en heb je niets te maken met openbaar gezag bekleed zijn. Maar als je de auto daar brengt om de
Apk-keuring uit te laten voeren, kan de garage eenzijdig jouw rechtspositie bepalen als hij besluit dat de auto niet meer voldoet aan
de eisen en mag je de weg niet meer op. En dan stelt de garage zich als B-orgaan op en heeft hij openbaar gezag en daarom is hij B-
orgaan en kan hij eenzijdig de rechtspositie beïnvloeden en is hij gebonden aan de ABBB’s. Nuance is terug te vinden in art. 3:1 lid 2
Awb; ook als een bestuursorgaan feitelijke handelingen verricht of privaatrechtelijke handelingen verricht is hij nog steeds gebonden
aan de zorgvuldigheid en het evenredigheidsbeginsel etc. Maar de APK-garagehouder is op het moment van winterbanden
aanleggen hij geen bestuursorgaan en is hij hier niet aangebonden. Maar als je kijkt naar art. 3:14 BW (= ‘Een bevoegdheid die iemand
krachtens het burgerlijk recht toekomt, mag niet worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht.’) dan zie je
dat hij alsnog is gebonden door het BW aan de normen.
Uitzonderingen:
Lid 2: wetgevende en rechtsprekende organen
Lid 3: uitzondering op lid 2: … voor zover zij besluiten nemen of handelingen verrichten …
Bestuursorgaan – art. 1:1 Awb
Stel je bent net geslaagd voor je rijbewijs en je wil je rijbewijs aanvragen, dat moet bij de gemeente; maar bij wie moet je dan precies
zijn? Hoe kan je in bezwaar gaan bij een afwijzing? Je moet dan weten wat een bestuursorgaan is en dat met het oogpunt van
rechtsbescherming dat alleen bestuursorganen een besluit mogen nemen. Wat een a-orgaan is zie je in art. 1:1 lid 1 onder a Awb: 1)
Rechtspersoon 2) krachtens publiekrecht is ingesteld; art. 2:1 lid 1-2 BW: minister, college B&W en provinciale staten maar daar
worden twee categorieën aan toegevoegd: 1. Organen van rechtspersonen waaraan krachtens art. 134/135 Gw verordenende bevoegdheid is
verleend; bijv. art. 28 Advocatenwet dat college van afgevaardigden verordeningen vaststelt. 2. Op grond van art. 2:1 lid 2 BW: organen van andere
lichamen: niet rechtspersonen uit lid 1, maar lichamen die hun basis vinden in wet in formele zin, bijv. kamer van koophandel bezit rechtspersoonlijk
op grond van art. 2 Kamer van Koophandel Wet. 3) Orgaan van die rechtspersoon: welke colleges/organen binnen de rechtspersoon een
voldoende/zelfstandige positie/taak hebben gekregen en dat is vastgesteld in bijv. Gemeentewet.
Hiernaast heb je de b-organen. Dat vind je terug in art. 1:1 lid 1 sub b Awb: een ander persoon/college met enig openbaar gezag
bekleed; dan moet er geen sprake zijn van een a-orgaan. Een b-orgaan is geen a-orgaan en dus geen rechtspersoon uit art. 2:1 lid 1-2
BW. Het is wel een natuurlijkpersoon of een rechtspersoon in de zin van art. 2:2 BW dat zijn kerkgenootschappen en zelfstandige
onderdelen en art. 2:3 BW privaatrechtelijke rechtspersonen waarbij het bestaan slechts uit een notariële oprichtingsakte kan
worden afgeleid. Er moet ook sprake zijn van openbaar gezag en dat valt samen met een publiekrechtelijke bevoegdheid waarmee
de rechtspositie van de rechtsobjecten eenzijdig wordt bepaald. Het komt dus neer op het kunnen verrichten van publiekrechtelijke
rechtshandelingen, ofwel het nemen van besluiten in de zin van de Awb.
