WEEK 1: INLEIDING: De organisatie van de gedecentraliseerde
eenheidsstaat
TE BESTUDEREN STOF:
-H1, H2 en H3 uit Gemeenterecht in de Praktijk
ONDERWERPEN:
Plaatsbepaling van decentralisatie binnen de organisatie van de overheid
Oorsprong en doel van decentralisatie
Typen en gradaties van decentralisatie
Toezicht op de decentrale overheid
De gemeente en de Gemeentewet
_______________________________________________________________
Figuur 1: Schema van de decentrale overheden
________________________________________________________________
A. OPEN VRAGEN:
Vraag 1
Lees onderstaand krantartikel en beantwoord de vragen
VOLKSKRANT 16 JANUARI 2014
Rutte: gemeenteraad niet machteloos door decentralisatie
,Gemeenteraden worden niet machtelozer door de decentralisatie van overheidstaken.
Uiteindelijk bepalen zij zelf hoe de nieuwe taken worden uitgevoerd, ook al gebeurt dat in
regionale samenwerkingsverbanden van diverse gemeenten.
Premier Mark Rutte zei dat vandaag tijdens een congres van het Kwaliteitsinstituut
Nederlandse Gemeenten in Den Bosch. Hij probeerde de vrees weg te nemen bij veel
raadsleden dat zij minder te zeggen krijgen door de decentralisatie van bijvoorbeeld de
jeugdzorg, de langdurige zorg en de verantwoordelijkheid voor de arbeidsmarkt.
Gemeenten zijn vaak niet in staat die taken in hun eentje uit te voeren. Ze doen dat
daarom in samenwerking met buurgemeenten. Binnen de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten is ervoor gewaarschuwd dat 'de lokale democratie hierdoor het nakijken
heeft'.
Volgens Rutte loopt dat niet zo'n vaart. Ook in de toekomst kunnen gemeenteraden hun
eigen eisen en voorwaarden blijven stellen, zei hij. Daardoor kan er recht worden gedaan
aan lokale en regionale bijzonderheden.
De premier betoogde dat de oplopende kosten van allerlei voorzieningen het Rijk wel
dwingen te hervormen. Decentralisatie is daarvoor volgens hem de beste manier. 'De
kracht van decentraliseren, van dingen aan gemeenten overlaten, is dat het dicht bij de
mensen gebeurt.'
Rutte zei blij te zijn met de 'positieve manier' waarop gemeenten de decentralisatie uit
regeerakkoord oppakken. Bij gemeenten was de afgelopen tijd nogal wat verzet tegen de
overheveling van taken.
a. In welk deel van de Grondwet vindt men de juridische grondslag (basis) voor de
gedecentraliseerde openbare lichamen?
In hoofdstuk 7 van de Grondwet
Artikel 123 Grondwet gemeenten en provincies
Artikel 133 Grondwet waterschappen
Artikel 134 Grondwet overige openbare lichamen
b. Wat wordt, in het kader van de staatsinrichting van Nederland, precies verstaan
onder ‘decentralisatie’?
Overlaten of toekennen van publiekrechtelijke taken en bevoegdheden en andere
bestuursbevoegdheden door hogere overheden aan lagere overheden. Dit houdt in
dat spreiding van overheidsmacht over verschillende niveaus plaatsvindt.
Vraag 2
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Gedecentraliseerd betekent dat de
organisatie van de overheid in Nederland uit verschillende lagen bestaat. Naast de
centrale overheid kent Nederland zogenoemde decentrale overheden. In dit kader kan
onderscheid gemaakt worden tussen territoriale en functionele decentralisatie.
Wat wordt verstaan onder territoriale en functionele decentralisatie? Geef van beide een
voorbeeld.
Territoriale decentralisatie houdt in dat een decentrale overheid haar taken en
bevoegdheden uitoefent binnen een bepaald gebied. Territoriale decentralisatie:
gemeente, provincie, waterschap.
Functionele decentralisatie houdt in dat een decentrale overheid met een bijzondere taak
is belast. Functionele decentralisatie: waterschap en talloze ZBO’s.
Vraag 3
,De decentralisatie in Nederland is georganiseerd via zogenaamde openbare lichamen;
ook wel publiekrechtelijke rechtspersonen genoemd.
a. Noem voorbeelden van openbare lichamen op centraal niveau en decentraal
niveau.
STAAT DER NEDERLANDEN, artikel 42, 44, 45 en 46 Grondwet
PROVINCIE, artikel 125 Grondwet
GEMEENTE, artikel 125 Grondwet
WATERSCHAP, artikel 133 Grondwet
b. Noem de bijbehorende (bestuurs-)organen van de door u in onderdeel a.
opgesomde openbare lichamen.
STAAT DER NEDERLANDEN, artikel 42, 44, 45 en 46 Grondwet
- Regering
- Ministerraad
- Ministers
- Staatssecretarissen
- Gedeconcentreerde ambten/diensten o.g.v. bijzondere bestuursrechtelijke
wetgeving
- Zelfstandige bestuursorganen (zbo), zie voor voorbeelden p. 3 boek.
PROVINCIE, artikel 125 Grondwet
- Provinciale Staten = Algemeen bestuur (AB)
- Gedeputeerde Staten= DB
- Commissaris des Konings = voorzitter AB/DB
GEMEENTE, artikel 125 Grondwet
- Gemeenteraad = AB
- College van b&w = DB
- Burgemeester= voorzitter AB/DB
WATERSCHAP, artikel 133 Grondwet
- Algemeen bestuur
- Dagelijks bestuur= Hoogheemraden
- Voorzitter = dijkgraaf
c. Waarvoor is het onderscheid tussen openbaar lichaam en bestuursorgaan in het
recht van belang?
De uitoefening van privaatrechtelijke bevoegdheden door, of de toerekening van
privaatrechtelijke handelingen geschiedt door of aan de publiekrechtelijke
rechtspersoon. Je stelt dus niet het bestuursorgaan aansprakelijk wegens
onrechtmatige daad, maar de rechtspersoon (provincie!).
De uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheden van wetgeving en bestuur
vindt plaats door de organen van de publiekrechtelijke rechtspersoon waaraan ook
de toerekening plaatsvindt. Bv. Bezwaar instellen, doe je niet bij het waterschap,
maar (meestal) bij het dagelijks bestuur.
Vraag 4
Overheidsbestuur wordt dikwijls uitgeoefend door zogenaamde Zelfstandige
Bestuursorganen (zbo’s). Kunnen zbo’s worden gerekend tot de decentrale overheden?
Nee, in beginsel bepaalt artikel 1 sub a Kaderwet zelfstandige bestuursorganen dat een
zbo een bestuursorgaan van de centrale overheid is dat bij de wet, krachtens de wet bij
algemene maatregel van bestuur of krachtens de wet bij ministeriële regeling met
openbaar gezag is bekleed, en dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister.
, Geen hiërarchische relatie met minister, maar minister kan wel ter verantwoording
worden geroepen! Deze niet-hiërarchisch ondergeschiktheid aan de minister maakt dat
een zbo niet als een vorm van deconcentratie kan worden aangemerkt, anderzijds maakt
de ‘zelfstandigheid’ binnen de rijksoverheid dat het zbo lijkt (maar het niet is!) op een
vorm ‘binnenrijkse’ functionele decentralisatie, omdat in vele gevallen het zbo wel
verantwoording moet afleggen aan de betrokken minister of staatsecretaris, wat de
gebruikelijke vormen van decentralisatie niet hoeven.
Vraag 5
De decentrale overheden zijn om diverse redenen vaak gedwongen om met elkaar samen
te werken.
a. Noem een aantal motieven die bestuurlijke samenwerking noodzakelijk maken.
1. Financieel voordeel i.v.m. noodzakelijke bezuinigingen van de centrale
overheid. Vooral dit motief is momenteel zeer actueel in verband met de
gedwongen decentralisatie van de uitvoering van de Wet Publieke Gezondheid, de
Jeugdwet (o.a. jeugdzorg en bescherming), de Wet Passend Onderwijs en de Wet
Maatschappelijke Ondersteuning 2015.
2. Politiek-bestuurlijke argumenten, bijv. om het draagvlak van een bepaald
beleid te bevorderen.
3. Verplichte samenwerking.
Zie p. 26 boek.
b. In welke vormen, en op welke wijzen, geschiedt deze samenwerking?
1. bijv. de 25 veiligheidsregio’s waarin Nederland is opgedeeld.
2. bezit geen rechtspersoonlijkheid, dus ook geen algemeen bestuur en DB. Heeft
ook geen privaatrechtelijke bevoegdheden. Komt in de praktijk niet vaak voor.
3. nieuw sinds 1/1/2015, bezit rechtspersoonlijkheid en heeft in tegenstelling tot
een gemeenschappelijke regeling slechts één orgaan. Er kunnen uitsluitend
colleges van B&W in deelnemen en kunnen alleen worden ingesteld voor de
behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en
uitvoeringstaken. Bij Uitvoeringstaken alleen mag gaan om taken die naar hun
aard geen of weinig bestuurlijke aansturing en controle vragen en waarbij geen
beleidsmatige keuzes meer hoeven te worden gemaakt
4. bijv. één gemeente neemt voor andere de sociale dienst voor haar rekening
5. ‘regeling zonder meer’. Niet expliciet genoemd in Wgr maar artikel 1 Wgr vormt
hiervoor de basis. Er is geen organisatorisch verband, de samenwerking berust op
convenanten, afspraken en intentieverklaringen.
A. Privaatrechtelijk via de oprichting van of deelname aan een privaatrechtelijke
rechtspersoon, zie voor de voorwaarden art. 160 Gmw.
B. Publiek-private samenwerking (pps). Samenwerking tussen overheid en het
particuliere bedrijfsleven.
Zie p. 28-30 boek.
c. In verband met de decentralisatie van allerlei taken op het gebied van
maatschappelijke zorg- en jeugdwetgeving wil een aantal gemeenten in de
provincie Utrecht een NV oprichten om bijv. zo goedkoop mogelijke zorg bij
private aanbieders te kunnen inkopen. Is dit wettelijk toegestaan, en zo ja, onder
welke voorwaarden?
Weliswaar is het college van b&w op grond van artikel 160 lid 2 Gemeentewet als
aspirant-oprichters van de NV bevoegd tot het oprichten van of deelname aan een
privaatrechtelijke rechtspersoon, zoals een NV, maar hierbij gelden de volgende
restricties:
- Een besluit tot oprichting van/deelname aan een privaatrechtelijke rechtsvorm
moet ‘in het bijzonder aangewezen worden geacht voor de behartiging van het
daarmee te dienen openbaar belang’. Dit betekent dat bij de behartiging van
eenheidsstaat
TE BESTUDEREN STOF:
-H1, H2 en H3 uit Gemeenterecht in de Praktijk
ONDERWERPEN:
Plaatsbepaling van decentralisatie binnen de organisatie van de overheid
Oorsprong en doel van decentralisatie
Typen en gradaties van decentralisatie
Toezicht op de decentrale overheid
De gemeente en de Gemeentewet
_______________________________________________________________
Figuur 1: Schema van de decentrale overheden
________________________________________________________________
A. OPEN VRAGEN:
Vraag 1
Lees onderstaand krantartikel en beantwoord de vragen
VOLKSKRANT 16 JANUARI 2014
Rutte: gemeenteraad niet machteloos door decentralisatie
,Gemeenteraden worden niet machtelozer door de decentralisatie van overheidstaken.
Uiteindelijk bepalen zij zelf hoe de nieuwe taken worden uitgevoerd, ook al gebeurt dat in
regionale samenwerkingsverbanden van diverse gemeenten.
Premier Mark Rutte zei dat vandaag tijdens een congres van het Kwaliteitsinstituut
Nederlandse Gemeenten in Den Bosch. Hij probeerde de vrees weg te nemen bij veel
raadsleden dat zij minder te zeggen krijgen door de decentralisatie van bijvoorbeeld de
jeugdzorg, de langdurige zorg en de verantwoordelijkheid voor de arbeidsmarkt.
Gemeenten zijn vaak niet in staat die taken in hun eentje uit te voeren. Ze doen dat
daarom in samenwerking met buurgemeenten. Binnen de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten is ervoor gewaarschuwd dat 'de lokale democratie hierdoor het nakijken
heeft'.
Volgens Rutte loopt dat niet zo'n vaart. Ook in de toekomst kunnen gemeenteraden hun
eigen eisen en voorwaarden blijven stellen, zei hij. Daardoor kan er recht worden gedaan
aan lokale en regionale bijzonderheden.
De premier betoogde dat de oplopende kosten van allerlei voorzieningen het Rijk wel
dwingen te hervormen. Decentralisatie is daarvoor volgens hem de beste manier. 'De
kracht van decentraliseren, van dingen aan gemeenten overlaten, is dat het dicht bij de
mensen gebeurt.'
Rutte zei blij te zijn met de 'positieve manier' waarop gemeenten de decentralisatie uit
regeerakkoord oppakken. Bij gemeenten was de afgelopen tijd nogal wat verzet tegen de
overheveling van taken.
a. In welk deel van de Grondwet vindt men de juridische grondslag (basis) voor de
gedecentraliseerde openbare lichamen?
In hoofdstuk 7 van de Grondwet
Artikel 123 Grondwet gemeenten en provincies
Artikel 133 Grondwet waterschappen
Artikel 134 Grondwet overige openbare lichamen
b. Wat wordt, in het kader van de staatsinrichting van Nederland, precies verstaan
onder ‘decentralisatie’?
Overlaten of toekennen van publiekrechtelijke taken en bevoegdheden en andere
bestuursbevoegdheden door hogere overheden aan lagere overheden. Dit houdt in
dat spreiding van overheidsmacht over verschillende niveaus plaatsvindt.
Vraag 2
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Gedecentraliseerd betekent dat de
organisatie van de overheid in Nederland uit verschillende lagen bestaat. Naast de
centrale overheid kent Nederland zogenoemde decentrale overheden. In dit kader kan
onderscheid gemaakt worden tussen territoriale en functionele decentralisatie.
Wat wordt verstaan onder territoriale en functionele decentralisatie? Geef van beide een
voorbeeld.
Territoriale decentralisatie houdt in dat een decentrale overheid haar taken en
bevoegdheden uitoefent binnen een bepaald gebied. Territoriale decentralisatie:
gemeente, provincie, waterschap.
Functionele decentralisatie houdt in dat een decentrale overheid met een bijzondere taak
is belast. Functionele decentralisatie: waterschap en talloze ZBO’s.
Vraag 3
,De decentralisatie in Nederland is georganiseerd via zogenaamde openbare lichamen;
ook wel publiekrechtelijke rechtspersonen genoemd.
a. Noem voorbeelden van openbare lichamen op centraal niveau en decentraal
niveau.
STAAT DER NEDERLANDEN, artikel 42, 44, 45 en 46 Grondwet
PROVINCIE, artikel 125 Grondwet
GEMEENTE, artikel 125 Grondwet
WATERSCHAP, artikel 133 Grondwet
b. Noem de bijbehorende (bestuurs-)organen van de door u in onderdeel a.
opgesomde openbare lichamen.
STAAT DER NEDERLANDEN, artikel 42, 44, 45 en 46 Grondwet
- Regering
- Ministerraad
- Ministers
- Staatssecretarissen
- Gedeconcentreerde ambten/diensten o.g.v. bijzondere bestuursrechtelijke
wetgeving
- Zelfstandige bestuursorganen (zbo), zie voor voorbeelden p. 3 boek.
PROVINCIE, artikel 125 Grondwet
- Provinciale Staten = Algemeen bestuur (AB)
- Gedeputeerde Staten= DB
- Commissaris des Konings = voorzitter AB/DB
GEMEENTE, artikel 125 Grondwet
- Gemeenteraad = AB
- College van b&w = DB
- Burgemeester= voorzitter AB/DB
WATERSCHAP, artikel 133 Grondwet
- Algemeen bestuur
- Dagelijks bestuur= Hoogheemraden
- Voorzitter = dijkgraaf
c. Waarvoor is het onderscheid tussen openbaar lichaam en bestuursorgaan in het
recht van belang?
De uitoefening van privaatrechtelijke bevoegdheden door, of de toerekening van
privaatrechtelijke handelingen geschiedt door of aan de publiekrechtelijke
rechtspersoon. Je stelt dus niet het bestuursorgaan aansprakelijk wegens
onrechtmatige daad, maar de rechtspersoon (provincie!).
De uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheden van wetgeving en bestuur
vindt plaats door de organen van de publiekrechtelijke rechtspersoon waaraan ook
de toerekening plaatsvindt. Bv. Bezwaar instellen, doe je niet bij het waterschap,
maar (meestal) bij het dagelijks bestuur.
Vraag 4
Overheidsbestuur wordt dikwijls uitgeoefend door zogenaamde Zelfstandige
Bestuursorganen (zbo’s). Kunnen zbo’s worden gerekend tot de decentrale overheden?
Nee, in beginsel bepaalt artikel 1 sub a Kaderwet zelfstandige bestuursorganen dat een
zbo een bestuursorgaan van de centrale overheid is dat bij de wet, krachtens de wet bij
algemene maatregel van bestuur of krachtens de wet bij ministeriële regeling met
openbaar gezag is bekleed, en dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister.
, Geen hiërarchische relatie met minister, maar minister kan wel ter verantwoording
worden geroepen! Deze niet-hiërarchisch ondergeschiktheid aan de minister maakt dat
een zbo niet als een vorm van deconcentratie kan worden aangemerkt, anderzijds maakt
de ‘zelfstandigheid’ binnen de rijksoverheid dat het zbo lijkt (maar het niet is!) op een
vorm ‘binnenrijkse’ functionele decentralisatie, omdat in vele gevallen het zbo wel
verantwoording moet afleggen aan de betrokken minister of staatsecretaris, wat de
gebruikelijke vormen van decentralisatie niet hoeven.
Vraag 5
De decentrale overheden zijn om diverse redenen vaak gedwongen om met elkaar samen
te werken.
a. Noem een aantal motieven die bestuurlijke samenwerking noodzakelijk maken.
1. Financieel voordeel i.v.m. noodzakelijke bezuinigingen van de centrale
overheid. Vooral dit motief is momenteel zeer actueel in verband met de
gedwongen decentralisatie van de uitvoering van de Wet Publieke Gezondheid, de
Jeugdwet (o.a. jeugdzorg en bescherming), de Wet Passend Onderwijs en de Wet
Maatschappelijke Ondersteuning 2015.
2. Politiek-bestuurlijke argumenten, bijv. om het draagvlak van een bepaald
beleid te bevorderen.
3. Verplichte samenwerking.
Zie p. 26 boek.
b. In welke vormen, en op welke wijzen, geschiedt deze samenwerking?
1. bijv. de 25 veiligheidsregio’s waarin Nederland is opgedeeld.
2. bezit geen rechtspersoonlijkheid, dus ook geen algemeen bestuur en DB. Heeft
ook geen privaatrechtelijke bevoegdheden. Komt in de praktijk niet vaak voor.
3. nieuw sinds 1/1/2015, bezit rechtspersoonlijkheid en heeft in tegenstelling tot
een gemeenschappelijke regeling slechts één orgaan. Er kunnen uitsluitend
colleges van B&W in deelnemen en kunnen alleen worden ingesteld voor de
behartiging van de sturing en beheersing van ondersteunende processen en
uitvoeringstaken. Bij Uitvoeringstaken alleen mag gaan om taken die naar hun
aard geen of weinig bestuurlijke aansturing en controle vragen en waarbij geen
beleidsmatige keuzes meer hoeven te worden gemaakt
4. bijv. één gemeente neemt voor andere de sociale dienst voor haar rekening
5. ‘regeling zonder meer’. Niet expliciet genoemd in Wgr maar artikel 1 Wgr vormt
hiervoor de basis. Er is geen organisatorisch verband, de samenwerking berust op
convenanten, afspraken en intentieverklaringen.
A. Privaatrechtelijk via de oprichting van of deelname aan een privaatrechtelijke
rechtspersoon, zie voor de voorwaarden art. 160 Gmw.
B. Publiek-private samenwerking (pps). Samenwerking tussen overheid en het
particuliere bedrijfsleven.
Zie p. 28-30 boek.
c. In verband met de decentralisatie van allerlei taken op het gebied van
maatschappelijke zorg- en jeugdwetgeving wil een aantal gemeenten in de
provincie Utrecht een NV oprichten om bijv. zo goedkoop mogelijke zorg bij
private aanbieders te kunnen inkopen. Is dit wettelijk toegestaan, en zo ja, onder
welke voorwaarden?
Weliswaar is het college van b&w op grond van artikel 160 lid 2 Gemeentewet als
aspirant-oprichters van de NV bevoegd tot het oprichten van of deelname aan een
privaatrechtelijke rechtspersoon, zoals een NV, maar hierbij gelden de volgende
restricties:
- Een besluit tot oprichting van/deelname aan een privaatrechtelijke rechtsvorm
moet ‘in het bijzonder aangewezen worden geacht voor de behartiging van het
daarmee te dienen openbaar belang’. Dit betekent dat bij de behartiging van
