Samenvatting openbaar bestuur
Hoofdstuk 1: de wereld van het openbaar bestuur
Leerdoelen:
1. Openbaar bestuur definiëren en beargumenteerd afbakenen
2. Openbaar bestuur in Nederland opgebouwd
3. Openbaar bestuur: veelvormig en complex + uitleggen uitdagingen
4. Criteria kwaliteit beoordelen en uitleggen criteria + spanningsvelden
5. Historische ontwikkeling openbaar bestuur
Openbaar bestuur is een ingewikkeld samenspel voor een groot aantal partijen. Bijv. Internationaal:
regeringsleiders EU-lidstaten en WHO, nationaal: minister-president en ministers volksgezondheid
etc., regionaal: 25 veiligheidsregio’s. Al deze partijen kennen verschillende belangen en kennen elk
hun verantwoordelijkheid. Openbaar bestuur gaat om partijen, beslissingen en activiteiten die het lot
van mensen ingrijpend beïnvloeden.
Wat is openbaar bestuur?
Bestuur kan globaal gesproken drie betekenissen hebben: 1) de activiteit van het besturen, 2)
specifieke groep van personen die samen besturen, 3) geheel van personen, instellingen,
organisaties, activiteiten en procedures van besturing in brede zin.
Openbaar bestuur: geheel van organisaties en activiteiten die primair zijn gericht op de besturing van
de maatschappij.
Besturing: richting geven, een koers uitzetten tot stand brengen en uitvoeren van beslissingen.
Openbaar: reikwijdte van deze beslissingen.
Overheid heeft een monopolie op gelegitimeerd geweld: alleen de overheid kan besluiten met harde
hand afdwingen.
Drie logica’s van sturing in de maatschappij (p. 19 – figuur 1.1!):
1. De staat: algemeen belang dienen
2. Het middenveld: richt zich op doelstellingen die niet op winst maken gericht zijn, vallen ook
niet binnen de sfeer van de overheid
3. De markt: producten en diensten op commerciële grond te leveren
Van staat markt = privatisering/vermarkting. Van markt staat = nationalisering/verstatelijking.
1. Overheidsorganisaties/staat: politieke leiding (direct/indirect verantwoording schuldig aan
democratisch gekozen vertegenwoordigde organen) en ambtenaren (benoemde
functionarissen – veel dagelijks contact tussen burgers en ambtenaren).
2. Maatschappelijk middenveld: veld van organisaties dat zich tussen de overheid en de
bedrijven en individuele burgers bevindt. Organisaties die als rechtsvorm privaat zijn maar
toch betrokken bij openbaar bestuur. Tweedeling:
Een type middelveldorganisaties vervult een bepaalde maatschappelijke functie:
ziekenhuis/schoolbestuur privaat met publieke taak
Organisaties die een bepaald belang behartigen of een bepaald ideëel doel
nastreven: vakbonden, werkgeversorganisatie, milieuorganisatie privaat zonder
winstoogmerk
Hierboven wordt gezien als één manier van indelen = kernaanpak. Volgens deze benadering is het
belangrijkste verschil tussen publieke en niet-publieke organisaties de rechtsstatelijk vorm: publieke
organisaties hebben een publiekrechtelijke grondslag en niet-publieke organisaties hebben deze niet.
Zie: tabel 1.1 p. 21. Nadeel van deze aanpak is dat veel organisaties kenmerken van publiek én
privaat hebben (ziekenhuis). Barry Bozeman heeft het idee van publicness ontwikkeld. Hij spreekt
over de mate van publiekheid, en niet of iets wel of niet publiek is. Volgens deze aanpak zijn er géén
puur publieke of puur private organisaties allemaal te maken met wet- en regelgeving van de
overheid. = dimensionele aanpak, onderscheid tussen: eigendom, bekostiging en controle (p. 23
figuur 1.2).
1. Eigenaarschap: van wie is de organisatie? Rechtelijke grondslag.
2. Bekostiging: wie bekostigt de organisatie?
3. Controle: hoge mate van politieke controle betekent dat politieke gezagsdragers de prioriteiten
van de organisatie stellen en dat organisatie deze prioriteiten volgt.
,Openbaar bestuur is gecompliceerd, de betrokken actoren en organisaties veelvormig en dat
scheidingslijnen tussen staat, markt en middenveld moeilijk te trekken zijn en veranderen. Hoe kunnen
we ordening aanbrengen? Onderscheid horizontale en verticale dimensie van openbaar bestuur.
Verticaal: openbaar bestuur op meerdere niveaus veel omvattendheid gestalte kan krijgen
wijk, gemeente, regio, provincie, natiestaat, internationale regio, wereld
Het huis van Thorbecke met opbouw
Lokaal (gemeenten), regionaal (veiligheidsregio’s, waterschappen),
provinciaal (provincies), nationaal (regering en de departementen), Europees
(instellingen van de EU), internationaal (NAVO, VN)
Huidige inrichting Nederlandse binnenlands bestuur gebaseerd op Grondwet
geschreven door Thorbecke 1848 model met 3 lagen (gemeente, provincie
en rijk) kreeg 20e eeuw etiket van huis van Thorbecke (figuur 1.2, p. 26).
Staatsvorm: gedecentraliseerde eenheidsstaat. Eenheidsstaat: uniform
bestuursstelsel met een duidelijk primaat van de landelijke overheid.
Decentraal: gemeente + provincie voor bepaalde onderwerpen zelfstandige
bevoegdheden en eigen stem
Groei EU etage bij huis van Thorbecke = multinationale bestuurslaag, waar
Nederland als lidstaat van uitmaakt
Globalisering, decentralisatie en integratie van de EU-lidstaten zorgen voor
een andere realiteit: in werkelijkheid is de nationale regering vaak sterk
afhankelijk van de decentrale overheden.
Steeds meer taken en activiteiten zijn van het nationale niveau overgedragen
naar decentrale bestuurslagen (decentralisering) en naar de Europese
bestuurslaag (Europese integratie) uitholling van de nationale staat.
De ontwikkeling in het bestuursmodel is er niet één van een centraal naar een
decentraal of supranationaal model; het is eerder een verdere vermenging
van een toch al sterk vermengd model.
Horizontaal: openbaar bestuur bestaat niet alleen uit de overheid, maar ook uit tal van
maatschappelijke organisaties.
Government (overheid) is heel belangrijk, maar je kunt de besturing van de
samenleving pas echt begrijpen als je je blik verruimt naar governance (besturing).
Naast de overheid is ook het maatschappelijk middenveld en de markt van belang.
Beide dimensies aanpakken: multi-level governance besturen vindt plaats op meerdere
schaalniveaus (multi-level), en gebeurt zowel door overheden als andere partijen
(governance)
Besturen is een kwestie van evenwichtskunst, figuur 1.3 p. 29. Kwaliteit van openbaar bestuur = good
governance model VN (8 punten).
1. Democratie: responsief bestuur
Democratie: gaat uit van volkssoevereiniteit. Volgens dat beginsel regeren politici,
bestuurders en overheidsorganen in naam van het volk. Als hun beleid niet aanslaat
bij meerderheid van bevolking, worden zij daarvoor bij de volgende verkiezingen
gestraft beslissingen in grote lijnen overeenstemmen met de in maatschappij
levende waarden, normen en wensen. Bijv. referendum. Bestuurlijke
besluitvormingsprocessen moeten doorzichtig en toegankelijk zijn voor burgers.
Democratisch bestuur: burgers participeren en hebben inspraak.
2. Rechtmatigheid: bestuur gebonden aan het recht
Openbaar bestuur bezit een aantal belangrijke en gevaarlijke monopolies als enige
belasting heffen, wetten uitvaardigen, rechtspreken en geweld gebruiken. Macht van
de overheid moet daarom ingeperkt en gecontroleerd zijn. Overheidsmacht wordt
uitgeoefend in naam van de wet, niet uit naam van bepaalde machthebbers.
Rechtmatigheid is een belangrijke eis die aan bestuurlijk handelen wordt gesteld.
Wet en recht weerspiegelen de dominante normen en waarden in een samenleving.
De wet legt de overheid grenzen en beperkingen op.
Spanningen: invloed van rechtsregels en rechterlijke instanties op het openbaar
bestuur is steeds groter geworden. Rechtsbescherming tegen overheid uitgebreid.
Juridische eisen die aan het optreden van het openbaar bestuur worden gesteld zijn
hoger geworden (Awb: legt strikte kaders op waarbinnen de overheid zich moet
bewegen). Rechters zijn minder terughoudend om de overheid aan te pakken.
, juridisering genoemd: toename van formele regels en van formele vormen van
conflictbeslechting in het domein van het openbaar bestuur.
3. Doeltreffendheid en doelmatigheid: presterend bestuur
Openbaar bestuur is succesvol als de vooraf geformuleerde doelstellingen van het
beleid ook daadwerkelijk worden gehaald = doeltreffendheid (effectiviteit). Ook de
eis van doelmatigheid (efficiency) met zo min mogelijk middelen de doelen bereiken
(geld, tijd, deskundigheid, energie). Het is meer dan kostenbeheersing in een
organisatie. Wat op papier doelmatig lijkt hoeft in de praktijk niet per se zo te zijn.
4. Integriteit: onkreukbaar bestuur
Politici, bestuurders en ambtenaren behoren integer te zijn. Overheidsorganisaties
voeren een actief integriteitsbeleid ethische principes, professionele maatstaven.
(figuur 1.4, p. 33!!!)
Spanningsvelden
Er zijn spanningsvelden tussen de vier vereisten. Enkele voorbeelden (zie boek):
Doelmatigheid versus rechtmatigheid
Democratie versus rechtmatigheid
Integriteit versus democratie
Het openbaar bestuur zoals we het vandaag de dag kennen, is het product van historische
ontwikkeling, figuur 1.5, p. 35. Organisatieveranderingen zijn vaak een gevolg van wijzigingen in de
maatschappelijke verhoudingen.
1. Regenten, nachtwakers en verzorgers
Regenten in de Republiek
Wortels van het moderne Nederlandse openbaar bestuur liggen in de
Republiek der Verenigde Nederlanden. Meest opvallende kenmerk: ontbreken
van een ambtelijk apparaat. Er was nauwelijks sprake van een centrale
overheid. Politieke macht lag bij 7 provincies (onafhankelijke staten). Het
aantal politieke bestuurders was soms wel 10x zo hoog als aantal
ambtenaren. Een sociaal homogene groep van regenten vormde een
collegiaal bestuur dat door een klein aantal ambtenaren werd ondersteund.
Besluitvorming gebaseerd op consensus en grote mate van zelfregulering
Nachtwakers in de eenheidsstaat
Bataafsche Republiek 1795 en Koninkrijk der Nederlanden 1814 deed de
eenheidsstaat zijn intrede. Macht van provincies en gemeenten werd
ingeperkt, ontstaan centraal overheidsapparaat.
Recht in nationale wetboeken, rechterlijke macht geünificeerd, komst centrale
staatsorganen (Nederlandsche Bank).
Meeste macht bij Koning Willem l. Nauwelijks sprake van democratische
controle. Actieve handelspolitiek, begin gemaakt met infrastructuur, klassieke
taken in de nachtwakersstaat. Ambtenaren werden slecht betaald/was
bijbaantje. Voor hogere ambtenaren was het een ere baan. Ministers hadden
het ook niet druk.
Professionals in de verzorgingsstaat
Vanaf 1870 door industrialisatie kwam meer overheidsingrijpen. Naast
klassieke nachtwakersstaat nam overheid meer verzorgende en
dienstverlenende taken op zich. Vooral in grote steden nutsbedrijven. Door
industrialisatie: angst voor ziekten, armen bestrijding, onderwijs (allemaal
sociale dingen). Professionalisering van overheidsapparaat + stijging salaris.
2. Groei van de verzorgingsstaat (1930-1973)
Crisisbestrijding: overheidsexpansie
Opkomst verzorgingsstaat was indirect gevolg van de economische crisis van
30’jaren. 1929 instorten beurs Wall Street bedrijven failliet, ontslag,
armoede. Regeringen erkenden dat zij de markt impulsen moesten geven
(John Maynard Keynes). Vanuit deze gedachte startte de Nederlandse
overheid grootschalige werkgelegenheidsprojecten: dijken, wegen, parken
etc.
Wederopbouw: technocratisering
Na de oorlog bleef de Keynesiaanse visie domineren. Overheid kende
zichzelf centrale rol toe in de wederopbouw. Bewaken stabiliteit van
Hoofdstuk 1: de wereld van het openbaar bestuur
Leerdoelen:
1. Openbaar bestuur definiëren en beargumenteerd afbakenen
2. Openbaar bestuur in Nederland opgebouwd
3. Openbaar bestuur: veelvormig en complex + uitleggen uitdagingen
4. Criteria kwaliteit beoordelen en uitleggen criteria + spanningsvelden
5. Historische ontwikkeling openbaar bestuur
Openbaar bestuur is een ingewikkeld samenspel voor een groot aantal partijen. Bijv. Internationaal:
regeringsleiders EU-lidstaten en WHO, nationaal: minister-president en ministers volksgezondheid
etc., regionaal: 25 veiligheidsregio’s. Al deze partijen kennen verschillende belangen en kennen elk
hun verantwoordelijkheid. Openbaar bestuur gaat om partijen, beslissingen en activiteiten die het lot
van mensen ingrijpend beïnvloeden.
Wat is openbaar bestuur?
Bestuur kan globaal gesproken drie betekenissen hebben: 1) de activiteit van het besturen, 2)
specifieke groep van personen die samen besturen, 3) geheel van personen, instellingen,
organisaties, activiteiten en procedures van besturing in brede zin.
Openbaar bestuur: geheel van organisaties en activiteiten die primair zijn gericht op de besturing van
de maatschappij.
Besturing: richting geven, een koers uitzetten tot stand brengen en uitvoeren van beslissingen.
Openbaar: reikwijdte van deze beslissingen.
Overheid heeft een monopolie op gelegitimeerd geweld: alleen de overheid kan besluiten met harde
hand afdwingen.
Drie logica’s van sturing in de maatschappij (p. 19 – figuur 1.1!):
1. De staat: algemeen belang dienen
2. Het middenveld: richt zich op doelstellingen die niet op winst maken gericht zijn, vallen ook
niet binnen de sfeer van de overheid
3. De markt: producten en diensten op commerciële grond te leveren
Van staat markt = privatisering/vermarkting. Van markt staat = nationalisering/verstatelijking.
1. Overheidsorganisaties/staat: politieke leiding (direct/indirect verantwoording schuldig aan
democratisch gekozen vertegenwoordigde organen) en ambtenaren (benoemde
functionarissen – veel dagelijks contact tussen burgers en ambtenaren).
2. Maatschappelijk middenveld: veld van organisaties dat zich tussen de overheid en de
bedrijven en individuele burgers bevindt. Organisaties die als rechtsvorm privaat zijn maar
toch betrokken bij openbaar bestuur. Tweedeling:
Een type middelveldorganisaties vervult een bepaalde maatschappelijke functie:
ziekenhuis/schoolbestuur privaat met publieke taak
Organisaties die een bepaald belang behartigen of een bepaald ideëel doel
nastreven: vakbonden, werkgeversorganisatie, milieuorganisatie privaat zonder
winstoogmerk
Hierboven wordt gezien als één manier van indelen = kernaanpak. Volgens deze benadering is het
belangrijkste verschil tussen publieke en niet-publieke organisaties de rechtsstatelijk vorm: publieke
organisaties hebben een publiekrechtelijke grondslag en niet-publieke organisaties hebben deze niet.
Zie: tabel 1.1 p. 21. Nadeel van deze aanpak is dat veel organisaties kenmerken van publiek én
privaat hebben (ziekenhuis). Barry Bozeman heeft het idee van publicness ontwikkeld. Hij spreekt
over de mate van publiekheid, en niet of iets wel of niet publiek is. Volgens deze aanpak zijn er géén
puur publieke of puur private organisaties allemaal te maken met wet- en regelgeving van de
overheid. = dimensionele aanpak, onderscheid tussen: eigendom, bekostiging en controle (p. 23
figuur 1.2).
1. Eigenaarschap: van wie is de organisatie? Rechtelijke grondslag.
2. Bekostiging: wie bekostigt de organisatie?
3. Controle: hoge mate van politieke controle betekent dat politieke gezagsdragers de prioriteiten
van de organisatie stellen en dat organisatie deze prioriteiten volgt.
,Openbaar bestuur is gecompliceerd, de betrokken actoren en organisaties veelvormig en dat
scheidingslijnen tussen staat, markt en middenveld moeilijk te trekken zijn en veranderen. Hoe kunnen
we ordening aanbrengen? Onderscheid horizontale en verticale dimensie van openbaar bestuur.
Verticaal: openbaar bestuur op meerdere niveaus veel omvattendheid gestalte kan krijgen
wijk, gemeente, regio, provincie, natiestaat, internationale regio, wereld
Het huis van Thorbecke met opbouw
Lokaal (gemeenten), regionaal (veiligheidsregio’s, waterschappen),
provinciaal (provincies), nationaal (regering en de departementen), Europees
(instellingen van de EU), internationaal (NAVO, VN)
Huidige inrichting Nederlandse binnenlands bestuur gebaseerd op Grondwet
geschreven door Thorbecke 1848 model met 3 lagen (gemeente, provincie
en rijk) kreeg 20e eeuw etiket van huis van Thorbecke (figuur 1.2, p. 26).
Staatsvorm: gedecentraliseerde eenheidsstaat. Eenheidsstaat: uniform
bestuursstelsel met een duidelijk primaat van de landelijke overheid.
Decentraal: gemeente + provincie voor bepaalde onderwerpen zelfstandige
bevoegdheden en eigen stem
Groei EU etage bij huis van Thorbecke = multinationale bestuurslaag, waar
Nederland als lidstaat van uitmaakt
Globalisering, decentralisatie en integratie van de EU-lidstaten zorgen voor
een andere realiteit: in werkelijkheid is de nationale regering vaak sterk
afhankelijk van de decentrale overheden.
Steeds meer taken en activiteiten zijn van het nationale niveau overgedragen
naar decentrale bestuurslagen (decentralisering) en naar de Europese
bestuurslaag (Europese integratie) uitholling van de nationale staat.
De ontwikkeling in het bestuursmodel is er niet één van een centraal naar een
decentraal of supranationaal model; het is eerder een verdere vermenging
van een toch al sterk vermengd model.
Horizontaal: openbaar bestuur bestaat niet alleen uit de overheid, maar ook uit tal van
maatschappelijke organisaties.
Government (overheid) is heel belangrijk, maar je kunt de besturing van de
samenleving pas echt begrijpen als je je blik verruimt naar governance (besturing).
Naast de overheid is ook het maatschappelijk middenveld en de markt van belang.
Beide dimensies aanpakken: multi-level governance besturen vindt plaats op meerdere
schaalniveaus (multi-level), en gebeurt zowel door overheden als andere partijen
(governance)
Besturen is een kwestie van evenwichtskunst, figuur 1.3 p. 29. Kwaliteit van openbaar bestuur = good
governance model VN (8 punten).
1. Democratie: responsief bestuur
Democratie: gaat uit van volkssoevereiniteit. Volgens dat beginsel regeren politici,
bestuurders en overheidsorganen in naam van het volk. Als hun beleid niet aanslaat
bij meerderheid van bevolking, worden zij daarvoor bij de volgende verkiezingen
gestraft beslissingen in grote lijnen overeenstemmen met de in maatschappij
levende waarden, normen en wensen. Bijv. referendum. Bestuurlijke
besluitvormingsprocessen moeten doorzichtig en toegankelijk zijn voor burgers.
Democratisch bestuur: burgers participeren en hebben inspraak.
2. Rechtmatigheid: bestuur gebonden aan het recht
Openbaar bestuur bezit een aantal belangrijke en gevaarlijke monopolies als enige
belasting heffen, wetten uitvaardigen, rechtspreken en geweld gebruiken. Macht van
de overheid moet daarom ingeperkt en gecontroleerd zijn. Overheidsmacht wordt
uitgeoefend in naam van de wet, niet uit naam van bepaalde machthebbers.
Rechtmatigheid is een belangrijke eis die aan bestuurlijk handelen wordt gesteld.
Wet en recht weerspiegelen de dominante normen en waarden in een samenleving.
De wet legt de overheid grenzen en beperkingen op.
Spanningen: invloed van rechtsregels en rechterlijke instanties op het openbaar
bestuur is steeds groter geworden. Rechtsbescherming tegen overheid uitgebreid.
Juridische eisen die aan het optreden van het openbaar bestuur worden gesteld zijn
hoger geworden (Awb: legt strikte kaders op waarbinnen de overheid zich moet
bewegen). Rechters zijn minder terughoudend om de overheid aan te pakken.
, juridisering genoemd: toename van formele regels en van formele vormen van
conflictbeslechting in het domein van het openbaar bestuur.
3. Doeltreffendheid en doelmatigheid: presterend bestuur
Openbaar bestuur is succesvol als de vooraf geformuleerde doelstellingen van het
beleid ook daadwerkelijk worden gehaald = doeltreffendheid (effectiviteit). Ook de
eis van doelmatigheid (efficiency) met zo min mogelijk middelen de doelen bereiken
(geld, tijd, deskundigheid, energie). Het is meer dan kostenbeheersing in een
organisatie. Wat op papier doelmatig lijkt hoeft in de praktijk niet per se zo te zijn.
4. Integriteit: onkreukbaar bestuur
Politici, bestuurders en ambtenaren behoren integer te zijn. Overheidsorganisaties
voeren een actief integriteitsbeleid ethische principes, professionele maatstaven.
(figuur 1.4, p. 33!!!)
Spanningsvelden
Er zijn spanningsvelden tussen de vier vereisten. Enkele voorbeelden (zie boek):
Doelmatigheid versus rechtmatigheid
Democratie versus rechtmatigheid
Integriteit versus democratie
Het openbaar bestuur zoals we het vandaag de dag kennen, is het product van historische
ontwikkeling, figuur 1.5, p. 35. Organisatieveranderingen zijn vaak een gevolg van wijzigingen in de
maatschappelijke verhoudingen.
1. Regenten, nachtwakers en verzorgers
Regenten in de Republiek
Wortels van het moderne Nederlandse openbaar bestuur liggen in de
Republiek der Verenigde Nederlanden. Meest opvallende kenmerk: ontbreken
van een ambtelijk apparaat. Er was nauwelijks sprake van een centrale
overheid. Politieke macht lag bij 7 provincies (onafhankelijke staten). Het
aantal politieke bestuurders was soms wel 10x zo hoog als aantal
ambtenaren. Een sociaal homogene groep van regenten vormde een
collegiaal bestuur dat door een klein aantal ambtenaren werd ondersteund.
Besluitvorming gebaseerd op consensus en grote mate van zelfregulering
Nachtwakers in de eenheidsstaat
Bataafsche Republiek 1795 en Koninkrijk der Nederlanden 1814 deed de
eenheidsstaat zijn intrede. Macht van provincies en gemeenten werd
ingeperkt, ontstaan centraal overheidsapparaat.
Recht in nationale wetboeken, rechterlijke macht geünificeerd, komst centrale
staatsorganen (Nederlandsche Bank).
Meeste macht bij Koning Willem l. Nauwelijks sprake van democratische
controle. Actieve handelspolitiek, begin gemaakt met infrastructuur, klassieke
taken in de nachtwakersstaat. Ambtenaren werden slecht betaald/was
bijbaantje. Voor hogere ambtenaren was het een ere baan. Ministers hadden
het ook niet druk.
Professionals in de verzorgingsstaat
Vanaf 1870 door industrialisatie kwam meer overheidsingrijpen. Naast
klassieke nachtwakersstaat nam overheid meer verzorgende en
dienstverlenende taken op zich. Vooral in grote steden nutsbedrijven. Door
industrialisatie: angst voor ziekten, armen bestrijding, onderwijs (allemaal
sociale dingen). Professionalisering van overheidsapparaat + stijging salaris.
2. Groei van de verzorgingsstaat (1930-1973)
Crisisbestrijding: overheidsexpansie
Opkomst verzorgingsstaat was indirect gevolg van de economische crisis van
30’jaren. 1929 instorten beurs Wall Street bedrijven failliet, ontslag,
armoede. Regeringen erkenden dat zij de markt impulsen moesten geven
(John Maynard Keynes). Vanuit deze gedachte startte de Nederlandse
overheid grootschalige werkgelegenheidsprojecten: dijken, wegen, parken
etc.
Wederopbouw: technocratisering
Na de oorlog bleef de Keynesiaanse visie domineren. Overheid kende
zichzelf centrale rol toe in de wederopbouw. Bewaken stabiliteit van
