Matland, R.E. (1995). Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity Conflict
Model of Policy Implementation, Journal of Public Administration
• Top-down modellen (Van Meter en Van Horn 1975; Mazmanian en Sabatier 1981; 1983; 1989) zien
implementatie als een zorg voor de mate waarin de acties van uitvoerende ambtenaren en doelgroepen
consistent zijn met de doelstellingen die in een gezaghebbend besluit zijn vervat.
• In het meest volledig ontwikkelde top-down model presenteren Mazmanian en Sabatier (1989) drie
algemene sets van factoren die volgens hen de kans op succesvolle implementatie bepalen:
1) modificatie van het probleem
2) vermogen van de top om de implementatie te structureren
3) context variabelen die van invloed zijn op de implementatie
TOP-DOWN BENADERING
Top-downers hebben een sterke neiging om generaliseerbare beleidsadviezen te ontwikkelen. Dit
vereist het vinden van consistente, herkenbare gedragspatronen op verschillende beleidsterreinen.
Het geloof dat dergelijke patronen bestaan en de wens om advies te geven heeft de top-down visie een
zeer prescriptieve inslag gegeven en heeft geleid tot een concentratie op variabelen die op centraal
niveau kunnen worden gemanipuleerd.
Veel voorkomende top-down adviezen zijn:
- Maak beleidsdoelen duidelijk en consistent
- minimaliseer het aantal actoren
- beperk de omvang van de noodzakelijke verandering
- en leg de uitvoeringsverantwoordelijkheid bij een bureau dat welwillend staat tegenover de
beleidsdoelen
Top-downers hebben drie vormen van kritiek ondervonden. Ten eerste nemen top-down modellen het
formeel vastgestelde beleid (de regel, de wet) als uitgangspunt. Hierbij wordt geen rekening gehouden
met het belang van acties die eerder in het beleidsvormingsproces zijn ondernomen. Veel
implementatie barrieres vinden plaats in de eerste fases van beleidsontwikkeling. Om
beleidsimplementatie goed te begrijpen moet je deze processen ook goed bestuderen. Het als
uitgangspunt nemen van het formeel vastgestelde beleid is dus niet voldoende om het proces goed te
begrijpen. Daarnaast beweren critici dat tijdens beleidsontwikkeling politici belangrijke informatie
krijgen over de intensiteit van vraag en over de grootte, stabiliteit en mate van consensus van de
mensen die verandering willen. Een analyse die beleid als een gegeven ziet en de gebeurtenissen uit
het verleden niet meeneemt mist vitale connecties. Door alleen te focussen op het formeel
vastgestelde beleid falen top-downers om het bredere maatschappelijke plaatje te zien.
Ten tweede is het de top-downers verweten dat zij de invoering zien als een zuiver administratief
proces en politieke aspecten negeren/ proberen te elimineren. De top-down nadruk op duidelijkheid,
het afkondigen van regels en toezicht doet denken aan de Weberiaanse bureaucraat die onafhankelijke
beslissingen neemt op basis van verdienste en technische criteria, vrij van politieke invloed. Het is
echter zelden mogelijk om politiek en bestuur te scheiden. Pogingen om een inherent politiek
onderwerp te isoleren van de politiek leiden niet noodzakelijkerwijs tot apolitieke acties. In plaats
daarvan kunnen ze rechtstreeks leiden tot beleidsfalen.
, Tot slot is het top-downers verweten dat zij een exclusieve focus hebben gelegd op de formele
beleidsmakers als sleutel actoren. Ten eerste hebben street level bureaucrats meer expertise over wat
er speelt en staan zij in een positie om goede beleidsvoorstellen te doen. Top-downers zien lokale
actoren als belemmeringen voor succesvolle implementatie wiens ontwijkgedrag gecontroleerd moet
worden. Nog een kritiekpunt is dat de discretionaire bevoegdheid van streetlevels zo groot is dat het
onrealistisch is om van beleidsontwerpers te verwachten dat ze controle kunnen uitoefenen over de
acties van streetlevels. De streetlevels beslissen uiteindelijk wat er echt wordt uitgevoerd.
BOTTOM-UP BENADERING
Bottom-uppers betogen dat de doelen, strategieën, activiteiten en contacten van de actoren die
betrokken zijn bij het implementatieproces moeten worden begrepen om de implementatie te
begrijpen. Het is op dit niveau dat beleid mensen direct raakt. De invloed van het beleid op het
handelen van SLB’s moet worden geëvalueerd om het effect van dat beleid te voorspellen (Weatherley
en Lipsky 1978). Omdat implementatie voortkomt uit de wisselwerking tussen beleid en setting, is het
onrealistisch om in te zetten op een eenvoudige of enkele implementatietheorie die "contextvrij" is
(Maynard-Moody, Musheno en Palumbo 1990).
Centrale actoren kunnen slechts een klein deeel van de implementatie beinvloeden, daarom is er grote
variatie in de manieren waarop beleid lokaal wordt uitgevoerd. Contextuele factoren domineren
binnen de uitvoering hoe beleid wordt uitgevoerd omdat centale actoren deze contextuele factoren niet
kunnen beinvloeden. Bottom-uppers vinden het daarom cruciaal dat streetlevels genoeg discretionaire
bevoegdheid krijgen om de uitvoering van het beleid in te vullen. Als zij deze discretionaire
bevoegdheid niet hebben, zal het beleid hoogstwaarschijnlijk falen. Formeel geformuleerd beleid kan
niet los gezien worden van de context waarin het wordt uitgevoerd.
Terwijl top-downers de neiging hebben prescriptief te adviseren, leggen bottom-uppers meer de focus
op het beschrijven (descriptief) van factoren die de realisatie van het formele beleid in de weg kunnen
staan. Zij adviseren dan ook een flexibele strategie waarin er ruimte is voor aanpassingen voor lokale
problemen en context.
Top-down theoretici meten succes in termen van specifieke resultaten die rechtstreeks verband houden
met het formeel vastgestelde beleid die de bron van een programma vormt. Bottom-up theoretici
geven de voorkeur aan een veel bredere evaluatie, waarin een programma dat leidt tot "positieve
effecten" als een succes kan worden bestempeld (Palumbo, Maynard-Moody en Wright 1984).
Het eerste normatieve kritiekpunt op deze benadering is dat het niet democratisch legitiem is als
streetlevels zelf beslissingen maken over het beleid omdat ze niet democratisch verkozen zijn.
Flexibiliteit en autonomie kunnen passend zijn als de doelstellingen van de beleidsmakers en
-uitvoerders hetzelfde zijn, maar als ze sterk van elkaar verschillen, kunnen flexibiliteit en autonomie
leiden tot beleid dat resulteert in lagere prestaties op het gebied van de officiële doelstellingen. De
klassieke organisatietheorie staat vol met voorbeelden van agenten die de doelen van hun
opdrachtgevers ondergeschikt maken en zich concentreren op hun eigen subdoelen (principal-agent
theory). Street-level bureaucraten hebben weliswaar legitieme aanspraken op macht op basis van hun
expertise, maar deze machtsaanspraken hebben niet dezelfde morele kwaliteit als aanspraken die zijn
gebaseerd op bevoegdheden die zijn verleend door een soevereine burgerij. Het is daarom legitiem om
het succes van de implementatie te meten in termen van het vermogen om getrouw de doelstellingen
en middelen uit het wettelijke mandaat uit te voeren. Maar, formele besluiten en doelen zijn vaak vaag
geformuleerd. Een streetlevel moet dus ook wel zelf invullen met hun eigen normen.
Model of Policy Implementation, Journal of Public Administration
• Top-down modellen (Van Meter en Van Horn 1975; Mazmanian en Sabatier 1981; 1983; 1989) zien
implementatie als een zorg voor de mate waarin de acties van uitvoerende ambtenaren en doelgroepen
consistent zijn met de doelstellingen die in een gezaghebbend besluit zijn vervat.
• In het meest volledig ontwikkelde top-down model presenteren Mazmanian en Sabatier (1989) drie
algemene sets van factoren die volgens hen de kans op succesvolle implementatie bepalen:
1) modificatie van het probleem
2) vermogen van de top om de implementatie te structureren
3) context variabelen die van invloed zijn op de implementatie
TOP-DOWN BENADERING
Top-downers hebben een sterke neiging om generaliseerbare beleidsadviezen te ontwikkelen. Dit
vereist het vinden van consistente, herkenbare gedragspatronen op verschillende beleidsterreinen.
Het geloof dat dergelijke patronen bestaan en de wens om advies te geven heeft de top-down visie een
zeer prescriptieve inslag gegeven en heeft geleid tot een concentratie op variabelen die op centraal
niveau kunnen worden gemanipuleerd.
Veel voorkomende top-down adviezen zijn:
- Maak beleidsdoelen duidelijk en consistent
- minimaliseer het aantal actoren
- beperk de omvang van de noodzakelijke verandering
- en leg de uitvoeringsverantwoordelijkheid bij een bureau dat welwillend staat tegenover de
beleidsdoelen
Top-downers hebben drie vormen van kritiek ondervonden. Ten eerste nemen top-down modellen het
formeel vastgestelde beleid (de regel, de wet) als uitgangspunt. Hierbij wordt geen rekening gehouden
met het belang van acties die eerder in het beleidsvormingsproces zijn ondernomen. Veel
implementatie barrieres vinden plaats in de eerste fases van beleidsontwikkeling. Om
beleidsimplementatie goed te begrijpen moet je deze processen ook goed bestuderen. Het als
uitgangspunt nemen van het formeel vastgestelde beleid is dus niet voldoende om het proces goed te
begrijpen. Daarnaast beweren critici dat tijdens beleidsontwikkeling politici belangrijke informatie
krijgen over de intensiteit van vraag en over de grootte, stabiliteit en mate van consensus van de
mensen die verandering willen. Een analyse die beleid als een gegeven ziet en de gebeurtenissen uit
het verleden niet meeneemt mist vitale connecties. Door alleen te focussen op het formeel
vastgestelde beleid falen top-downers om het bredere maatschappelijke plaatje te zien.
Ten tweede is het de top-downers verweten dat zij de invoering zien als een zuiver administratief
proces en politieke aspecten negeren/ proberen te elimineren. De top-down nadruk op duidelijkheid,
het afkondigen van regels en toezicht doet denken aan de Weberiaanse bureaucraat die onafhankelijke
beslissingen neemt op basis van verdienste en technische criteria, vrij van politieke invloed. Het is
echter zelden mogelijk om politiek en bestuur te scheiden. Pogingen om een inherent politiek
onderwerp te isoleren van de politiek leiden niet noodzakelijkerwijs tot apolitieke acties. In plaats
daarvan kunnen ze rechtstreeks leiden tot beleidsfalen.
, Tot slot is het top-downers verweten dat zij een exclusieve focus hebben gelegd op de formele
beleidsmakers als sleutel actoren. Ten eerste hebben street level bureaucrats meer expertise over wat
er speelt en staan zij in een positie om goede beleidsvoorstellen te doen. Top-downers zien lokale
actoren als belemmeringen voor succesvolle implementatie wiens ontwijkgedrag gecontroleerd moet
worden. Nog een kritiekpunt is dat de discretionaire bevoegdheid van streetlevels zo groot is dat het
onrealistisch is om van beleidsontwerpers te verwachten dat ze controle kunnen uitoefenen over de
acties van streetlevels. De streetlevels beslissen uiteindelijk wat er echt wordt uitgevoerd.
BOTTOM-UP BENADERING
Bottom-uppers betogen dat de doelen, strategieën, activiteiten en contacten van de actoren die
betrokken zijn bij het implementatieproces moeten worden begrepen om de implementatie te
begrijpen. Het is op dit niveau dat beleid mensen direct raakt. De invloed van het beleid op het
handelen van SLB’s moet worden geëvalueerd om het effect van dat beleid te voorspellen (Weatherley
en Lipsky 1978). Omdat implementatie voortkomt uit de wisselwerking tussen beleid en setting, is het
onrealistisch om in te zetten op een eenvoudige of enkele implementatietheorie die "contextvrij" is
(Maynard-Moody, Musheno en Palumbo 1990).
Centrale actoren kunnen slechts een klein deeel van de implementatie beinvloeden, daarom is er grote
variatie in de manieren waarop beleid lokaal wordt uitgevoerd. Contextuele factoren domineren
binnen de uitvoering hoe beleid wordt uitgevoerd omdat centale actoren deze contextuele factoren niet
kunnen beinvloeden. Bottom-uppers vinden het daarom cruciaal dat streetlevels genoeg discretionaire
bevoegdheid krijgen om de uitvoering van het beleid in te vullen. Als zij deze discretionaire
bevoegdheid niet hebben, zal het beleid hoogstwaarschijnlijk falen. Formeel geformuleerd beleid kan
niet los gezien worden van de context waarin het wordt uitgevoerd.
Terwijl top-downers de neiging hebben prescriptief te adviseren, leggen bottom-uppers meer de focus
op het beschrijven (descriptief) van factoren die de realisatie van het formele beleid in de weg kunnen
staan. Zij adviseren dan ook een flexibele strategie waarin er ruimte is voor aanpassingen voor lokale
problemen en context.
Top-down theoretici meten succes in termen van specifieke resultaten die rechtstreeks verband houden
met het formeel vastgestelde beleid die de bron van een programma vormt. Bottom-up theoretici
geven de voorkeur aan een veel bredere evaluatie, waarin een programma dat leidt tot "positieve
effecten" als een succes kan worden bestempeld (Palumbo, Maynard-Moody en Wright 1984).
Het eerste normatieve kritiekpunt op deze benadering is dat het niet democratisch legitiem is als
streetlevels zelf beslissingen maken over het beleid omdat ze niet democratisch verkozen zijn.
Flexibiliteit en autonomie kunnen passend zijn als de doelstellingen van de beleidsmakers en
-uitvoerders hetzelfde zijn, maar als ze sterk van elkaar verschillen, kunnen flexibiliteit en autonomie
leiden tot beleid dat resulteert in lagere prestaties op het gebied van de officiële doelstellingen. De
klassieke organisatietheorie staat vol met voorbeelden van agenten die de doelen van hun
opdrachtgevers ondergeschikt maken en zich concentreren op hun eigen subdoelen (principal-agent
theory). Street-level bureaucraten hebben weliswaar legitieme aanspraken op macht op basis van hun
expertise, maar deze machtsaanspraken hebben niet dezelfde morele kwaliteit als aanspraken die zijn
gebaseerd op bevoegdheden die zijn verleend door een soevereine burgerij. Het is daarom legitiem om
het succes van de implementatie te meten in termen van het vermogen om getrouw de doelstellingen
en middelen uit het wettelijke mandaat uit te voeren. Maar, formele besluiten en doelen zijn vaak vaag
geformuleerd. Een streetlevel moet dus ook wel zelf invullen met hun eigen normen.
