Probleem 5 ELS
Leerdoelen
1. Waarom zijn bepaalde partijen wel (of juist niet) betrokken bij de totstandkoming van
wet- en regelgeving en welke belangen spelen hierbij een rol?
N.J.H. Huls & W.S. Stoter - Welke rol spelen ambtenaren achter de schermen van het
wetgevingsproces?
De totstandkoming van wetgeving speelt is deels openbaar en deels gesloten:
- Openbare discussies rond de besluitvorming in parlement en media
- Besloten deel in vergaderkamers van bestuurlijk/ambtelijke top van het ministerie en
in achterkamers waar lobbyisten en belangengroepen invloed uitoefenen.
De combinatie van juridisch correct gevolgde procedures enerzijds en de strijd van de
politieke inhoud van de wet anderzijds, maakt wetgeving een fascinerend studieobject van
de rechtssociologie.
Vier modellen over de sociale kant van wetgeving die het mogelijk maken om
wetgevingspraktijken op een theoretische manier te analyseren:
1. Synoptische beleidsfasenmodel (Hoogwerf): wetgeving is een beschrijving van de
werkelijkheid zoals die zich behoort af te spelen; als een goed geordend en
geregisseerd proces. Wetgeving is een vorm van overheidsbeleid en is een rationeel
proces dat zich ontwikkelt onder de regie van de politiek verantwoordelijke organen.
a. Regisseur: minister
b. Hoofdrollen: prominente parlementsleden van de regeringsfracties
c. Bijrollen: leden van de oppositie en de kleinere partijen
Politieke ambtsdragers hebben de leiding bij het formuleren van de woorden van de
wet. Voor belangengroepen, burgers en deskundigen is wel plaats, maar in de marge.
Leidende thema is primaat van de politiek: democratisch gekozen functionarissen
hebben de leiding. Er is een top-downperspectief.
- Kracht: helderheid en rationaliteit
- Beperking: prescriptie en descriptie lopen door elkaar heen + bestuurdersperspectief
2. Agendabouwtheorie: onderzoekers proberen wetmatigheden te ontdekken in de
manier waarop een sociaal probleem zich ontwikkelt tot een door de politiek erkend
probleem. Wetten worden gezien als de uitkomst van een maatschappelijk proces,
waarin verschillende groeperingen met uiteenlopende visies en belangen strijden. Bij
deze beschouwing worden actoren buiten en binnen de overheid betrokken.
Bestaat uit 6 stappen:
a. Diffuse onvrede over een bepaald verschijnsel in de samenleving: individuen
proberen hier aandacht op te vestigen.
b. Individuen zetten organisatie op rond deze kwestie: verbreding en
collectivering van de individuele problematiek.
c. De groep stelt eisen aan de overheid; woordvoerders van de groep proberen
steun te verwerven voor hun verlangens en opvattingen.
d. Een politieke partij betoont zich ontvankelijk; probleem wordt opgenomen in
een partijprogramma.
e. Het wordt onderwerp van de kabinetsformatie of regeerakkoord, doordat een
partij die voorstander is in de regering komt.
, f. Ambtenaren gaan aan de slag om het wetsvoorstel uit te werken.
Belanghebbenden bemoeien zich hiermee (lobbyen)
Wetgeving is dus uitkomst van complex transformatieproces met veel invloeden,
maar geen enkele volgende stap is vanzelfsprekend.
3. Bureaupolitieke model (Rosenthal): beleid is de uitkomst van een strijd tussen
verschillende werkonderdelen (bureaus) van de overheid. De organisatie van de
overheid is het vertrekpunt. Bij nieuw reguleringsprobleem ontstaan automatisch
gevecht tussen verschillende overheidsdiensten. Wetten zijn de uitkomst van een in
hoge mate onvoorspelbare bureaupolitieke strijd. Geen eenheid van regering dus.
- Nadeel: de verkokerde overheid, die ook wel wordt aangeduid als het koninkrijk der
onverenigbare departementen.
4. Rationaliteitenmodel (Snellen): overheidsbeleid is opgebouwd uit vier rationaliteiten
(denksystemen) met elk een eigen logica die aan elkaar gekoppeld moeten worden.
a. Politieke systeem: een wet is voor een minister een mogelijkheid om zich te
profileren. Politici hebben altijd haast, want moeten ideeën verkopen aan de
volksvertegenwoordiging en kiezers. Wordt gedicteerd door verkiezingscyclus.
b. Juridische systeem: nieuwe wetten moeten passen in bestaande
rechtssysteem (kwaliteitstoets).
c. Economische systeem: in een samenleving met een kapitalistische
productiewijze is de economie een factor van prominent belang. Financiering
nieuw beleid gaat ten koste van bestaand beleid.
d. Technologische rationaliteit: vernieuwing en dynamiek van technologie vraagt
om nieuwe wetgeving.
Is meest afstandelijke model. Maakt inzichtelijk waarom wetgeving zo complex is. De
rationaliteiten stellen soms tegenstrijdige eisen.
Bestuurskundigen concluderen op basis van gevalsstudies dat beleidvormingsprocessen op
uiteenlopende beleidsterreinen verschillend verlopen. De culturele en structurele kenmerken
van de desbetreffende beleidsterreinen zijn daarbij een belangrijke factor, evenals de
deelnemers aan het beleidsproces, waarbij de ambtenaren een bijzondere rol hebben. Hun
handelingsruimte en beleidsvrijheid is beperkt.
Onderhandelend bestuur
Swaan: de westerse cultuur bevindt zich in een overgangsfase van bevels- naar
onderhandelingshuishouding. Het begrip onderhandelend bestuur is geïntroduceerd en
verder ontwikkeld door Hoekema.
Onderhandelend bestuur: het overheidsbeleid/wijze van uitvoering wordt bepaald in een
proces van overleg/onderhandeling binnen een min of meer duurzaam netwerk van relaties
tussen openbare bestuursorganen en respectievelijk hun ambtelijke staf en particuliere
organisaties en groepen waarvan de activiteiten het belangencomplex in kwestie raken;
partijen streven ernaar om specifieke doelen op een bepaald terrein van overheidszorg te
bereiken door op basis van communicatie hun relevante handelingen op elkaar af te
stemmen en zichzelf aan het bereikte akkoord te binden.
Partijen hebben niet altijd de vrije keuze om te onderhandelen. Daarvoor zijn de organen van
overheid en samenleving te afhankelijk van elkaar geworden. Voor probleemoplossing is men
van elkaar afhankelijk.
Leerdoelen
1. Waarom zijn bepaalde partijen wel (of juist niet) betrokken bij de totstandkoming van
wet- en regelgeving en welke belangen spelen hierbij een rol?
N.J.H. Huls & W.S. Stoter - Welke rol spelen ambtenaren achter de schermen van het
wetgevingsproces?
De totstandkoming van wetgeving speelt is deels openbaar en deels gesloten:
- Openbare discussies rond de besluitvorming in parlement en media
- Besloten deel in vergaderkamers van bestuurlijk/ambtelijke top van het ministerie en
in achterkamers waar lobbyisten en belangengroepen invloed uitoefenen.
De combinatie van juridisch correct gevolgde procedures enerzijds en de strijd van de
politieke inhoud van de wet anderzijds, maakt wetgeving een fascinerend studieobject van
de rechtssociologie.
Vier modellen over de sociale kant van wetgeving die het mogelijk maken om
wetgevingspraktijken op een theoretische manier te analyseren:
1. Synoptische beleidsfasenmodel (Hoogwerf): wetgeving is een beschrijving van de
werkelijkheid zoals die zich behoort af te spelen; als een goed geordend en
geregisseerd proces. Wetgeving is een vorm van overheidsbeleid en is een rationeel
proces dat zich ontwikkelt onder de regie van de politiek verantwoordelijke organen.
a. Regisseur: minister
b. Hoofdrollen: prominente parlementsleden van de regeringsfracties
c. Bijrollen: leden van de oppositie en de kleinere partijen
Politieke ambtsdragers hebben de leiding bij het formuleren van de woorden van de
wet. Voor belangengroepen, burgers en deskundigen is wel plaats, maar in de marge.
Leidende thema is primaat van de politiek: democratisch gekozen functionarissen
hebben de leiding. Er is een top-downperspectief.
- Kracht: helderheid en rationaliteit
- Beperking: prescriptie en descriptie lopen door elkaar heen + bestuurdersperspectief
2. Agendabouwtheorie: onderzoekers proberen wetmatigheden te ontdekken in de
manier waarop een sociaal probleem zich ontwikkelt tot een door de politiek erkend
probleem. Wetten worden gezien als de uitkomst van een maatschappelijk proces,
waarin verschillende groeperingen met uiteenlopende visies en belangen strijden. Bij
deze beschouwing worden actoren buiten en binnen de overheid betrokken.
Bestaat uit 6 stappen:
a. Diffuse onvrede over een bepaald verschijnsel in de samenleving: individuen
proberen hier aandacht op te vestigen.
b. Individuen zetten organisatie op rond deze kwestie: verbreding en
collectivering van de individuele problematiek.
c. De groep stelt eisen aan de overheid; woordvoerders van de groep proberen
steun te verwerven voor hun verlangens en opvattingen.
d. Een politieke partij betoont zich ontvankelijk; probleem wordt opgenomen in
een partijprogramma.
e. Het wordt onderwerp van de kabinetsformatie of regeerakkoord, doordat een
partij die voorstander is in de regering komt.
, f. Ambtenaren gaan aan de slag om het wetsvoorstel uit te werken.
Belanghebbenden bemoeien zich hiermee (lobbyen)
Wetgeving is dus uitkomst van complex transformatieproces met veel invloeden,
maar geen enkele volgende stap is vanzelfsprekend.
3. Bureaupolitieke model (Rosenthal): beleid is de uitkomst van een strijd tussen
verschillende werkonderdelen (bureaus) van de overheid. De organisatie van de
overheid is het vertrekpunt. Bij nieuw reguleringsprobleem ontstaan automatisch
gevecht tussen verschillende overheidsdiensten. Wetten zijn de uitkomst van een in
hoge mate onvoorspelbare bureaupolitieke strijd. Geen eenheid van regering dus.
- Nadeel: de verkokerde overheid, die ook wel wordt aangeduid als het koninkrijk der
onverenigbare departementen.
4. Rationaliteitenmodel (Snellen): overheidsbeleid is opgebouwd uit vier rationaliteiten
(denksystemen) met elk een eigen logica die aan elkaar gekoppeld moeten worden.
a. Politieke systeem: een wet is voor een minister een mogelijkheid om zich te
profileren. Politici hebben altijd haast, want moeten ideeën verkopen aan de
volksvertegenwoordiging en kiezers. Wordt gedicteerd door verkiezingscyclus.
b. Juridische systeem: nieuwe wetten moeten passen in bestaande
rechtssysteem (kwaliteitstoets).
c. Economische systeem: in een samenleving met een kapitalistische
productiewijze is de economie een factor van prominent belang. Financiering
nieuw beleid gaat ten koste van bestaand beleid.
d. Technologische rationaliteit: vernieuwing en dynamiek van technologie vraagt
om nieuwe wetgeving.
Is meest afstandelijke model. Maakt inzichtelijk waarom wetgeving zo complex is. De
rationaliteiten stellen soms tegenstrijdige eisen.
Bestuurskundigen concluderen op basis van gevalsstudies dat beleidvormingsprocessen op
uiteenlopende beleidsterreinen verschillend verlopen. De culturele en structurele kenmerken
van de desbetreffende beleidsterreinen zijn daarbij een belangrijke factor, evenals de
deelnemers aan het beleidsproces, waarbij de ambtenaren een bijzondere rol hebben. Hun
handelingsruimte en beleidsvrijheid is beperkt.
Onderhandelend bestuur
Swaan: de westerse cultuur bevindt zich in een overgangsfase van bevels- naar
onderhandelingshuishouding. Het begrip onderhandelend bestuur is geïntroduceerd en
verder ontwikkeld door Hoekema.
Onderhandelend bestuur: het overheidsbeleid/wijze van uitvoering wordt bepaald in een
proces van overleg/onderhandeling binnen een min of meer duurzaam netwerk van relaties
tussen openbare bestuursorganen en respectievelijk hun ambtelijke staf en particuliere
organisaties en groepen waarvan de activiteiten het belangencomplex in kwestie raken;
partijen streven ernaar om specifieke doelen op een bepaald terrein van overheidszorg te
bereiken door op basis van communicatie hun relevante handelingen op elkaar af te
stemmen en zichzelf aan het bereikte akkoord te binden.
Partijen hebben niet altijd de vrije keuze om te onderhandelen. Daarvoor zijn de organen van
overheid en samenleving te afhankelijk van elkaar geworden. Voor probleemoplossing is men
van elkaar afhankelijk.
