Voorwoord
In het kader van de afronding van mijn studie HBO-rechten aan de hogeschool Leiden, ligt voor u mijn
afstudeeronderzoek. Dit afstudeeronderzoek heb ik als stagiaire mogen afronden bij de Gemeente
Zaanstad, afdeling Straattoezicht. Tijdens deze stage heb ik mijzelf voornamelijk verdiept in de Wet
aanpak woonoverlast. Verrassend genoeg heeft dit onderwerp mijn interesse getrokken en heb ik het
bestuursrecht binnen de gemeentelijke praktijk eigen kunnen maken.
Ik wil graag de gemeente Zaanstad, met name… bedanken voor de mogelijkheid om mijn onderzoek bij
hen uit te voeren. Dankzij het meedenken en hun inbreng van ideeën heb ik het onderzoek gelukkig op
tijd kunnen starten.
Voorts wil ik mijn eerste begeleider ….. bedanken voor de begeleiding bij het opstellen van het plan van
aanpak en mijn afstudeerbegeleider …… voor de verdere begeleiding van het opstellen van het
onderzoek. Zonder jullie inzet was het mij niet gelukt het afstudeeronderzoek af te ronden.
Ik wens u veel leesplezier!
18 januari 2023
1
,Samenvatting
De gemeente Zaanstad, afdeling Straattoezicht houdt zich onder andere bezig met het tegengaan van
woonoverlast. Sinds kort zijn zij zich gaan verdiepen in de Wet aanpak woonoverlast. Uit artikel 151d
Gemeentewet blijkt dat gemeenten bevoegd zijn om gedragsaanwijzingen aan de overlastgever op te
leggen. Dit kan echter slechts wanneer er sprake is van ernstige en herhaaldelijke hinder. In opdracht
van de gemeente Zaanstad, afdeling Straattoezicht heb ik onderzoek gedaan naar wanneer sprake is van
herhaaldelijke hinder. Het doel van het onderzoek is dan ook om hierover advies uit te brengen, zodat
de gemeente dit in de vorm van beleidsregels kan implementeren. Het onderzoek levert een bijdrage aan
het proces om een gedragsaanwijzing op te leggen.
Tijdens het onderzoek staat de volgende probleemstelling centraal:
‘’Wat kan aan de afdeling Straattoezicht van de gemeente Zaanstad op grond van literatuur-,
dossieronderzoek,- jurisprudentieonderzoek- en wetsanalyse geadviseerd worden over in welke gevallen
er al dan niet sprake is van ernstige en herhaaldelijke hinder bij woonoverlast, opdat er kan worden
overgegaan tot het opleggen van een gedragsaanwijzing zoals bedoeld in artikel 151d Gemeentewet jo.
2:79 APV?’’
Om tot beantwoording van de centrale vraag te komen, is het onderzoek onderverdeeld in een theoretisch
gedeelte en een praktijkgedeelte. De theoretische deelvragen worden beantwoord aan de hand van wet-
en literatuuronderzoek. Hierbij wordt ingegaan op de discretionaire bevoegdheid, ernstige en
herhaaldelijke hinder en de huidige procedure van het opleggen van een gedragsaanwijzing. Het
praktijkgedeelte van het onderzoek betreft een dossier- als een jurisprudentieonderzoek waarbij de
ernstige en herhaaldelijke hinder wordt geanalyseerd. Het dossieronderzoek bestaat uit onderzoek van
verschillende gemeenten die al beleidsregels op basis van de Wet aanpak woonoverlast hebben
opgesteld.
Uit de resultaten van zowel de theoretische- als de praktijkvragen is gebleken dat er geen concrete
definitie van ernstige en herhaaldelijke hinder is. Het begrip is immers niet in de wetsgeschiedenis
gedefinieerd. Dit is een subjectief begrip en kan door iedereen anders worden ingevuld. Wel zijn er een
aantal aanknopingspunten vastgesteld wat als een hulpmiddel zou kunnen dienen bij het vaststellen van
ernstige en herhaaldelijke hinder. Een voorbeeld hiervan is de dossieropbouw en de motivering hiervan.
Naar aanleiding van het advies wordt aan de gemeente Zaanstad, afdeling Straattoezicht geadviseerd
om beleid op te stellen waarbij aandacht besteed wordt aan de definitie van ernstige en herhaaldelijke
hinder, de escalatieladder, de rechtsbeginselen, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de
ultimum remedium.
2
,Inhoudsopgave
Samenvatting ........................................................................................................................................ 3
Afkortingen ........................................................................................................................................... 6
Begrippenlijst ........................................................................................................................................ 7
Hoofdstuk 1: Inleiding ........................................................................................................................... 8
1.1. Aanleiding .................................................................................................................................. 8
1.2. Probleemanalyse ......................................................................................................................... 9
1.3. Doelstelling .............................................................................................................................. 11
1.4. Centrale vraag en deelvragen ................................................................................................... 12
1.4.1. Deelvragen ............................................................................................................................ 12
Theoretische vragen ..................................................................................................................... 12
Praktijkgerichte vragen ................................................................................................................ 12
1.5. Methode van onderzoek ........................................................................................................... 13
1.5.1. Theoretisch onderzoek .......................................................................................................... 13
1.5.2. Praktijkgerichte onderzoek .................................................................................................... 17
1.6. Leeswijzer ................................................................................................................................ 22
Hoofdstuk 2: Discretionaire bevoegdheid ............................................................................................ 23
2.1. Inleiding .................................................................................................................................... 23
2.2. Beleid ........................................................................................................................................ 23
2.3. Discretionaire bevoegdheid ....................................................................................................... 23
2.3.1. Beoordelingsvrijheid .......................................................................................................... 24
2.3.2. Beleidsvrijheid ................................................................................................................... 24
2.4. Rechtsbeginselen ....................................................................................................................... 25
2.4.1. Rechtsbeginselen ............................................................................................................... 25
2.4.2. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur ..................................................................... 26
2.5. Toepassing ernstige en herhaaldelijke hinder van woonoverlast bij de gemeente Zaanstad ...... 26
2.6. Tussenconclusie......................................................................................................................... 28
Hoofdstuk 3: Ernstige en herhaaldelijke hinder ................................................................................... 29
3.1. Inleiding .................................................................................................................................... 29
3.2. Ernstige en herhaaldelijke hinder .............................................................................................. 29
3.3. Verhouding tot grondrechten en EVRM .................................................................................... 31
3.4. Tussenconclusie......................................................................................................................... 33
Hoofdstuk 4: Procedure........................................................................................................................ 35
3
, 4.1. Inleiding .................................................................................................................................... 35
4.2. Procedure/escalatieladder .......................................................................................................... 35
4.2.1. Gesprek/bemiddeling/huisbezoek ...................................................................................... 35
4.2.2. Waarschuwing .................................................................................................................... 36
4.2.3. Voornemen gedragsaanwijzing .......................................................................................... 36
4.2.4. Last onder dwangsom......................................................................................................... 36
4.2.5. Last onder bestuursdwang .................................................................................................. 36
4.2.6. Tijdelijk huisverbod ........................................................................................................... 37
4.3. Samenwerkingspartners gemeente Zaanstad ............................................................................. 37
4.4. Tussenconclusie......................................................................................................................... 37
Hoofdstuk 5: Dossieronderzoek ........................................................................................................... 38
5.1. Inleiding .................................................................................................................................... 38
5.2. Resultaten .................................................................................................................................. 38
5.2.1. Definitie ernstige en herhaaldelijke hinder ........................................................................ 38
5.2.2. Procedure............................................................................................................................ 40
5.2.3. Sancties .............................................................................................................................. 41
5.3. Tussenconclusie......................................................................................................................... 42
Hoofdstuk 6: Jurisprudentieonderzoek................................................................................................. 44
6.1. Inleiding .................................................................................................................................... 44
6.2. Resultaten .................................................................................................................................. 44
6.2.1. Definitie ernstige en herhaaldelijke hinder ........................................................................ 44
6.2.2. Procedure............................................................................................................................ 48
6.2.3. Sancties .............................................................................................................................. 48
6.2.4. Motivering ......................................................................................................................... 49
6.3. Tussenconclusie......................................................................................................................... 50
Hoofdstuk 7: Conclusie ....................................................................................................................... 51
Hoofdstuk 8: Aanbevelingen ............................................................................................................... 53
Bijlagen ................................................................................................................................ .............. 52
Bijlage 1: Dossieronderzoek ........................................................................................................... 52
Bijlage 2: Jurisprudentieonderzoek ................................................................................................. 67
Literatuurlijst .......................................................................................................................................75
4
In het kader van de afronding van mijn studie HBO-rechten aan de hogeschool Leiden, ligt voor u mijn
afstudeeronderzoek. Dit afstudeeronderzoek heb ik als stagiaire mogen afronden bij de Gemeente
Zaanstad, afdeling Straattoezicht. Tijdens deze stage heb ik mijzelf voornamelijk verdiept in de Wet
aanpak woonoverlast. Verrassend genoeg heeft dit onderwerp mijn interesse getrokken en heb ik het
bestuursrecht binnen de gemeentelijke praktijk eigen kunnen maken.
Ik wil graag de gemeente Zaanstad, met name… bedanken voor de mogelijkheid om mijn onderzoek bij
hen uit te voeren. Dankzij het meedenken en hun inbreng van ideeën heb ik het onderzoek gelukkig op
tijd kunnen starten.
Voorts wil ik mijn eerste begeleider ….. bedanken voor de begeleiding bij het opstellen van het plan van
aanpak en mijn afstudeerbegeleider …… voor de verdere begeleiding van het opstellen van het
onderzoek. Zonder jullie inzet was het mij niet gelukt het afstudeeronderzoek af te ronden.
Ik wens u veel leesplezier!
18 januari 2023
1
,Samenvatting
De gemeente Zaanstad, afdeling Straattoezicht houdt zich onder andere bezig met het tegengaan van
woonoverlast. Sinds kort zijn zij zich gaan verdiepen in de Wet aanpak woonoverlast. Uit artikel 151d
Gemeentewet blijkt dat gemeenten bevoegd zijn om gedragsaanwijzingen aan de overlastgever op te
leggen. Dit kan echter slechts wanneer er sprake is van ernstige en herhaaldelijke hinder. In opdracht
van de gemeente Zaanstad, afdeling Straattoezicht heb ik onderzoek gedaan naar wanneer sprake is van
herhaaldelijke hinder. Het doel van het onderzoek is dan ook om hierover advies uit te brengen, zodat
de gemeente dit in de vorm van beleidsregels kan implementeren. Het onderzoek levert een bijdrage aan
het proces om een gedragsaanwijzing op te leggen.
Tijdens het onderzoek staat de volgende probleemstelling centraal:
‘’Wat kan aan de afdeling Straattoezicht van de gemeente Zaanstad op grond van literatuur-,
dossieronderzoek,- jurisprudentieonderzoek- en wetsanalyse geadviseerd worden over in welke gevallen
er al dan niet sprake is van ernstige en herhaaldelijke hinder bij woonoverlast, opdat er kan worden
overgegaan tot het opleggen van een gedragsaanwijzing zoals bedoeld in artikel 151d Gemeentewet jo.
2:79 APV?’’
Om tot beantwoording van de centrale vraag te komen, is het onderzoek onderverdeeld in een theoretisch
gedeelte en een praktijkgedeelte. De theoretische deelvragen worden beantwoord aan de hand van wet-
en literatuuronderzoek. Hierbij wordt ingegaan op de discretionaire bevoegdheid, ernstige en
herhaaldelijke hinder en de huidige procedure van het opleggen van een gedragsaanwijzing. Het
praktijkgedeelte van het onderzoek betreft een dossier- als een jurisprudentieonderzoek waarbij de
ernstige en herhaaldelijke hinder wordt geanalyseerd. Het dossieronderzoek bestaat uit onderzoek van
verschillende gemeenten die al beleidsregels op basis van de Wet aanpak woonoverlast hebben
opgesteld.
Uit de resultaten van zowel de theoretische- als de praktijkvragen is gebleken dat er geen concrete
definitie van ernstige en herhaaldelijke hinder is. Het begrip is immers niet in de wetsgeschiedenis
gedefinieerd. Dit is een subjectief begrip en kan door iedereen anders worden ingevuld. Wel zijn er een
aantal aanknopingspunten vastgesteld wat als een hulpmiddel zou kunnen dienen bij het vaststellen van
ernstige en herhaaldelijke hinder. Een voorbeeld hiervan is de dossieropbouw en de motivering hiervan.
Naar aanleiding van het advies wordt aan de gemeente Zaanstad, afdeling Straattoezicht geadviseerd
om beleid op te stellen waarbij aandacht besteed wordt aan de definitie van ernstige en herhaaldelijke
hinder, de escalatieladder, de rechtsbeginselen, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de
ultimum remedium.
2
,Inhoudsopgave
Samenvatting ........................................................................................................................................ 3
Afkortingen ........................................................................................................................................... 6
Begrippenlijst ........................................................................................................................................ 7
Hoofdstuk 1: Inleiding ........................................................................................................................... 8
1.1. Aanleiding .................................................................................................................................. 8
1.2. Probleemanalyse ......................................................................................................................... 9
1.3. Doelstelling .............................................................................................................................. 11
1.4. Centrale vraag en deelvragen ................................................................................................... 12
1.4.1. Deelvragen ............................................................................................................................ 12
Theoretische vragen ..................................................................................................................... 12
Praktijkgerichte vragen ................................................................................................................ 12
1.5. Methode van onderzoek ........................................................................................................... 13
1.5.1. Theoretisch onderzoek .......................................................................................................... 13
1.5.2. Praktijkgerichte onderzoek .................................................................................................... 17
1.6. Leeswijzer ................................................................................................................................ 22
Hoofdstuk 2: Discretionaire bevoegdheid ............................................................................................ 23
2.1. Inleiding .................................................................................................................................... 23
2.2. Beleid ........................................................................................................................................ 23
2.3. Discretionaire bevoegdheid ....................................................................................................... 23
2.3.1. Beoordelingsvrijheid .......................................................................................................... 24
2.3.2. Beleidsvrijheid ................................................................................................................... 24
2.4. Rechtsbeginselen ....................................................................................................................... 25
2.4.1. Rechtsbeginselen ............................................................................................................... 25
2.4.2. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur ..................................................................... 26
2.5. Toepassing ernstige en herhaaldelijke hinder van woonoverlast bij de gemeente Zaanstad ...... 26
2.6. Tussenconclusie......................................................................................................................... 28
Hoofdstuk 3: Ernstige en herhaaldelijke hinder ................................................................................... 29
3.1. Inleiding .................................................................................................................................... 29
3.2. Ernstige en herhaaldelijke hinder .............................................................................................. 29
3.3. Verhouding tot grondrechten en EVRM .................................................................................... 31
3.4. Tussenconclusie......................................................................................................................... 33
Hoofdstuk 4: Procedure........................................................................................................................ 35
3
, 4.1. Inleiding .................................................................................................................................... 35
4.2. Procedure/escalatieladder .......................................................................................................... 35
4.2.1. Gesprek/bemiddeling/huisbezoek ...................................................................................... 35
4.2.2. Waarschuwing .................................................................................................................... 36
4.2.3. Voornemen gedragsaanwijzing .......................................................................................... 36
4.2.4. Last onder dwangsom......................................................................................................... 36
4.2.5. Last onder bestuursdwang .................................................................................................. 36
4.2.6. Tijdelijk huisverbod ........................................................................................................... 37
4.3. Samenwerkingspartners gemeente Zaanstad ............................................................................. 37
4.4. Tussenconclusie......................................................................................................................... 37
Hoofdstuk 5: Dossieronderzoek ........................................................................................................... 38
5.1. Inleiding .................................................................................................................................... 38
5.2. Resultaten .................................................................................................................................. 38
5.2.1. Definitie ernstige en herhaaldelijke hinder ........................................................................ 38
5.2.2. Procedure............................................................................................................................ 40
5.2.3. Sancties .............................................................................................................................. 41
5.3. Tussenconclusie......................................................................................................................... 42
Hoofdstuk 6: Jurisprudentieonderzoek................................................................................................. 44
6.1. Inleiding .................................................................................................................................... 44
6.2. Resultaten .................................................................................................................................. 44
6.2.1. Definitie ernstige en herhaaldelijke hinder ........................................................................ 44
6.2.2. Procedure............................................................................................................................ 48
6.2.3. Sancties .............................................................................................................................. 48
6.2.4. Motivering ......................................................................................................................... 49
6.3. Tussenconclusie......................................................................................................................... 50
Hoofdstuk 7: Conclusie ....................................................................................................................... 51
Hoofdstuk 8: Aanbevelingen ............................................................................................................... 53
Bijlagen ................................................................................................................................ .............. 52
Bijlage 1: Dossieronderzoek ........................................................................................................... 52
Bijlage 2: Jurisprudentieonderzoek ................................................................................................. 67
Literatuurlijst .......................................................................................................................................75
4
