Beleid en Management
Na het volgen van dit vak heeft de student kennis van en inzicht in:
(1) de traditionele, op beheersing gerichte vorm van besturen door de overheid;
(2) hedendaagse bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen en laatmoderne en
postmoderne con- dities die de traditionele manier van besturen door de overheid
compliceren of onmogelijk maken;
(3) nieuwe en kritische vormen van besturen door de overheid en andere partijen in de
laatmoderne en postmoderne samenleving.
(4) actuele en maatschappelijk relevante vragen in het publieke domein te analyseren en
kritisch te beoor- delen vanuit verschillende perspectieven op sturing door de overheid en
eventuele andere partijen;
(5) de traditionele, op beheersing gerichte vorm van sturing door de overheid toe te passen
op concrete maatschappelijke vraagstukken en aan te geven welke complicerende factoren
of onmogelijkheden zich daarbij voordoen;
(6) nieuwe en kritische vormen van besturen door de overheid en andere partijen in de
laatmoderne en postmoderne samenleving, toe te passen op concrete maatschappelijke
vraagstukken;
(7) een kritische houding ten opzichte van bestuurskundige literatuur over sturing door de
overheid;
(8) een open, reflexieve en onafhankelijke houding ten opzichte van verschillende
perspectieven op stu- ring door de overheid en eventuele andere partijen, alsmede op de
politieke en maatschappelijke context daarvan.
DEEL 1: BESTUREN DOOR BEHEERSEN: RATIONALISTISCHE BELEIDSBENADERING
Hoorcollege 1: vrijdag 6 september
Verplichte literatuur: verwerkt in het blauw in tekst
o Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000). Het borgen van publiek
belang, Den Haag: WRR, blz. 9-58.
o Dunn, W. (2018). Public Policy Analysis. An integrated approach (6th Ed.). New York:
Routledge. Hoofdstukken 1 en 2.
Opzet, literatuur en wijze van toetsing van het vak
3 onderdelen van het vak:
1. Besturen door beheersen,
2. Problemen en bezwaren ten aanzien van besturen door beheersen
3. Besturen voorbij beheersen.
Governance als centraal begrip in de bestuurskunde
Corporate governance: gaat erom hoe de taken, bevoegdheden verdeeld zijn binnen een
onderneming, hoeveel zeggenschap ieder onderdeel heeft
,Een mogelijke omschrijving van ‘(public) governance’: het geheel van pogingen van een
overheidsinstantie om - met inachtneming van een bepaald normatief kader en doorgaans
tezamen met andere overheidsinstanties, maatschappelijke organisaties en/of marktpartijen
- één of meer publieke belangen te behartigen.
Bestuurs- en beleidsethiek (“met inachtneming van een bepaald normatief kader”)
Thema’s: o.a. integriteit van bestuur; ondermijning; good governance
Publieke belangen probeer je te behartigen tezamen met andere overheidsinstanties,
maatschappelijke organisaties (scholen, vakbonden) en marktpartijen
→ In deze omschrijving heeft (public) governance een beleidsmatige kant (beleid), een
inrichtingskant (governancestructuur), een managementkant (management) en een
normatieve kant (bestuurs- en beleidsethiek).
Governancestructuur, beleid en management als drie belangrijke aspecten van (public)
governance:
• Beleid (“pogingen” om “een of meer publieke belangen te behartigen”)
Thema’s: o.a. hardnekkige beleidsproblemen/ wicked problems; effectiviteit van
beleid; gulzig bestuur; veerkrachtig bestuur
• Governancestructuur / inrichting bestuurlijk stelsel (“doorgaans tezamen met andere
overheidsinstanties, maatschappelijke organisaties en/of marktpartijen”) Thema’s:
o.a. taakverdeling tussen overheid, maatschappelijk middenveldmarkt en markt;
decentralisatie; privatisering; toezichtarrangementen
• Management (van gehele netwerk en organisaties binnen het netwerk) Thema’s: o.a.
netwerkmanagement; new public management
Bestuursethiek: zijn procedures en processen juist doorlopen en correct uitgevoerd?
Beleidsethiek: is de inhoud van het beleid wel rechtvaardig?
Samenwerking met andere organisaties vereist een passende governance-structuur en
adequaat management.
Uitwerking van aspect ‘governancestructuur’ aan de hand van inzichten uit 2 rapporten;
hebben hoofdzakelijk betrekking op het centrale (dat wil zeggen het landelijke) niveau.
Het decentrale (dat wil zeggen het provinciale en het gemeentelijke) niveau wordt in het
WRR-rapport en SER- rapport grotendeels buiten beschouwing gelaten. Veel inzichten uit
deze twee rapporten gelden echter ook voor het decentrale niveau.
1. Rapport: Het borgen van publiek belang (2000): hoe-vraag staat centraal:
In de discussie over publiek-privaat worden in dit rapport twee vragen onderscheiden:
• De wat-vraag: voor welke belangen moet de overheid een
eindverantwoordelijkheid dragen? (Normatieve, politieke vraag) Moet zij een
eindverantwoordelijkheid op zich nemen opdat belangen die voor de samenleving als
, geheel van belang zijn, ook daadwerkelijk worden behartigd? Daarmee is de wat-
vraag bij uitstek een politieke vraag.
• De hoe-vraag: wie draagt de operationele verantwoordelijkheid voor de belangen
waarvoor de overheid een eindverantwoordelijkheid op zich heeft genomen? Bij deze
hoe-vraag staat centraal of de overheid haar eindverantwoordelijkheid op eigen
kracht moet waarmaken of door private actoren erbij in te schakelen; het gaat om het
toedelen van de operationele verantwoordelijkheid aan publieke dan wel private
organisaties.
→ Uit het bovenstaande mag duidelijk zijn dat de behartiging van publieke belangen
per definitie nooit geheel aan private partijen kan worden overgelaten: op dat moment zou
er immers geen sprake meer zijn van een eindverantwoordelijkheid van de overheid en is er
(in onze definitie) geen sprake meer van publieke belangen.
Eigen conclusie: Dus als er een belang is waarbij de behartiging volledig aan een private partij
wordt overgelaten, is er ook geen sprake van eindverantwoordelijkheid van de overheid, en
spreken we dus niet van een publiek belang.
De Wat- en Hoe- vraag lopen in de beleidspraktijk vaak door elkaar heen en zijn vaak tegelijk
aan de orde. Niet verwonderlijk: De eerste vraag betreft de doelstelling van de overheid om
aan de behartiging van bepaalde maatschappelijke belangen te willen bijdragen. De
tweede vraag gaat over de wijze waarop deze betrokkenheid vorm moet krijgen.
Aanleiding voor WRR-rapport was toenmalig maatschappelijk debat over privatisering
Dat debat kende onduidelijkheden: waarom zou je voor of tegen zijn?
Definitie van privatisering: "Het inschakelen van private partijen bij het realiseren van
publieke belangen."
Bijv.: realiseren van NS, onderwijs, huisvesting, etc. Partijen worden ingeschakeld door de
overheid.
➔ Maar: de overheid behoudt de eindverantwoordelijkheid (het gaat om publieke
belangen), private partijen kunnen een operationele verantwoordelijkheid krijgen.
Het debat over privatisering was aanvankelijk, in het begin van de jaren tachtig, sterk gericht
op het afstoten van overheidstaken en op deregulering. Maar uiteindelijk ging het niet meer
om een werkelijke terugtred van de overheid, maar om een andere wijze van behartigen van
publieke belangen, namelijk door het meer inschakelen van private actoren. De wat-vraag
werd dus verdrongen door de hoe-vraag.
De mogelijkheden om operationele verantwoordelijkheden toe te delen is sterk afhankelijk
van:
1) de mate van specificatie van de desbetreffende publieke belangen
2) de mate waarin de externe effecten van een bepaalde keuze zijn te overzien.
3) Borging van publiek belang wordt gemakkelijker naarmate de overheid meer
informatie heeft over de inspanning die een private aanbieder zal moeten verrichten,
de risico’s minder substantieel zijn en de risicoaversie bij private ondernemers
geringer is.
4) Ten slotte spelen de organisatie en kosten van effectief toezicht op de private partij of
partijen een rol.
, ➔ de borgingsmogelijkheden van publieke belangen hangen dus mede af van de
algemene context
Andere instanties dan overheidsinstanties worden dus ingeschakeld om publieke belangen te
vervullen. Wat zijn dat?
→ Drie soorten belangen:
▪ Individueel belang: er is goede gezondheidszorg: jouw eigen belang
▪ Maatschappelijk belang: Belangen zijn maatschappelijke belangen als hun
behartiging voor de samenleving als geheel gewenst is. Zoals een goede
gezondheidszorg, openbaar vervoer, armenzorg, dijken, straatverlichting: hele
maatschappij heeft hier baat bij
▪ Publiek belang: maatschappelijke belangen waarvoor de overheid de
eindverantwoordelijkheid op zich neemt. Er is sprake van een publiek belang indien
de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond
van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt. Er is daarbij
sprake van structurele betrokkenheid; handelt niet om tijdelijke politieke doelen of
om doelstellingen van individuele politici.
VB: er is goede gezondheidszorg. Waarom? Omdat de overheid zich hier sterk voor
maakt: staat in de grondwet.
Derhalve zijn er bij de beslissing of een maatschappelijk belang tot een publiek belang moet
worden gemaakt, twee vragen aan de orde:
1. Is er sprake van een maatschappelijk belang dat onvoldoende dreigt te worden
behartigd wanneer de overheid zich dat belang niet aantrekt?
2. Is de overheid wel in staat dit belang op bevredigende wijze te realiseren?
De behartiging van bepaalde publieke belangen kan worden uitbesteed. De efficiëntiewinst
die hier kan worden geboekt, betreft de kostenefficiëntie. Het is immers de overheid zelf die
de preferenties vaststelt.
Publieke belangen kunnen een verschillend karakter hebben. Soms hebben zij betrekking op
de productie en levering van goederen en diensten tegen een redelijke prijs, in andere
gevallen op de randvoorwaarden waaronder moet worden geproduceerd en geleverd. In een
derde geval heeft de overheid een eindverantwoordelijkheid voor het optimaal functioneren
van de markt.
→ Een voorbeeld hiervan is de elektriciteitssector. Vroeger was de productie en levering van
elektriciteit een publiek belang vanwege het maatschappelijk belang (iedereen moest
toegang hebben tot elektriciteit) en het natuurlijke monopolie van het netwerk. Door
technologische vooruitgang is er nu echter concurrentie mogelijk, waardoor de productie en
levering van elektriciteit niet langer een direct publiek belang is. Toch blijven er publieke
belangen bestaan, zoals veiligheid, betrouwbaarheid, milieuvriendelijkheid, en transparantie
in het netbeheer.
De verschuiving van het publieke belang komt door veranderde omstandigheden, en
daardoor verandert ook de rol van de overheid. Waar de overheid zich eerst bemoeide met
de productie, hoeft ze nu alleen nog randvoorwaarden te stellen om concurrentie mogelijk te
maken. De focus ligt dus op het waarborgen van voorwaarden voor productie en levering.
Concurrentie speelt hierin een centrale rol.
Na het volgen van dit vak heeft de student kennis van en inzicht in:
(1) de traditionele, op beheersing gerichte vorm van besturen door de overheid;
(2) hedendaagse bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen en laatmoderne en
postmoderne con- dities die de traditionele manier van besturen door de overheid
compliceren of onmogelijk maken;
(3) nieuwe en kritische vormen van besturen door de overheid en andere partijen in de
laatmoderne en postmoderne samenleving.
(4) actuele en maatschappelijk relevante vragen in het publieke domein te analyseren en
kritisch te beoor- delen vanuit verschillende perspectieven op sturing door de overheid en
eventuele andere partijen;
(5) de traditionele, op beheersing gerichte vorm van sturing door de overheid toe te passen
op concrete maatschappelijke vraagstukken en aan te geven welke complicerende factoren
of onmogelijkheden zich daarbij voordoen;
(6) nieuwe en kritische vormen van besturen door de overheid en andere partijen in de
laatmoderne en postmoderne samenleving, toe te passen op concrete maatschappelijke
vraagstukken;
(7) een kritische houding ten opzichte van bestuurskundige literatuur over sturing door de
overheid;
(8) een open, reflexieve en onafhankelijke houding ten opzichte van verschillende
perspectieven op stu- ring door de overheid en eventuele andere partijen, alsmede op de
politieke en maatschappelijke context daarvan.
DEEL 1: BESTUREN DOOR BEHEERSEN: RATIONALISTISCHE BELEIDSBENADERING
Hoorcollege 1: vrijdag 6 september
Verplichte literatuur: verwerkt in het blauw in tekst
o Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000). Het borgen van publiek
belang, Den Haag: WRR, blz. 9-58.
o Dunn, W. (2018). Public Policy Analysis. An integrated approach (6th Ed.). New York:
Routledge. Hoofdstukken 1 en 2.
Opzet, literatuur en wijze van toetsing van het vak
3 onderdelen van het vak:
1. Besturen door beheersen,
2. Problemen en bezwaren ten aanzien van besturen door beheersen
3. Besturen voorbij beheersen.
Governance als centraal begrip in de bestuurskunde
Corporate governance: gaat erom hoe de taken, bevoegdheden verdeeld zijn binnen een
onderneming, hoeveel zeggenschap ieder onderdeel heeft
,Een mogelijke omschrijving van ‘(public) governance’: het geheel van pogingen van een
overheidsinstantie om - met inachtneming van een bepaald normatief kader en doorgaans
tezamen met andere overheidsinstanties, maatschappelijke organisaties en/of marktpartijen
- één of meer publieke belangen te behartigen.
Bestuurs- en beleidsethiek (“met inachtneming van een bepaald normatief kader”)
Thema’s: o.a. integriteit van bestuur; ondermijning; good governance
Publieke belangen probeer je te behartigen tezamen met andere overheidsinstanties,
maatschappelijke organisaties (scholen, vakbonden) en marktpartijen
→ In deze omschrijving heeft (public) governance een beleidsmatige kant (beleid), een
inrichtingskant (governancestructuur), een managementkant (management) en een
normatieve kant (bestuurs- en beleidsethiek).
Governancestructuur, beleid en management als drie belangrijke aspecten van (public)
governance:
• Beleid (“pogingen” om “een of meer publieke belangen te behartigen”)
Thema’s: o.a. hardnekkige beleidsproblemen/ wicked problems; effectiviteit van
beleid; gulzig bestuur; veerkrachtig bestuur
• Governancestructuur / inrichting bestuurlijk stelsel (“doorgaans tezamen met andere
overheidsinstanties, maatschappelijke organisaties en/of marktpartijen”) Thema’s:
o.a. taakverdeling tussen overheid, maatschappelijk middenveldmarkt en markt;
decentralisatie; privatisering; toezichtarrangementen
• Management (van gehele netwerk en organisaties binnen het netwerk) Thema’s: o.a.
netwerkmanagement; new public management
Bestuursethiek: zijn procedures en processen juist doorlopen en correct uitgevoerd?
Beleidsethiek: is de inhoud van het beleid wel rechtvaardig?
Samenwerking met andere organisaties vereist een passende governance-structuur en
adequaat management.
Uitwerking van aspect ‘governancestructuur’ aan de hand van inzichten uit 2 rapporten;
hebben hoofdzakelijk betrekking op het centrale (dat wil zeggen het landelijke) niveau.
Het decentrale (dat wil zeggen het provinciale en het gemeentelijke) niveau wordt in het
WRR-rapport en SER- rapport grotendeels buiten beschouwing gelaten. Veel inzichten uit
deze twee rapporten gelden echter ook voor het decentrale niveau.
1. Rapport: Het borgen van publiek belang (2000): hoe-vraag staat centraal:
In de discussie over publiek-privaat worden in dit rapport twee vragen onderscheiden:
• De wat-vraag: voor welke belangen moet de overheid een
eindverantwoordelijkheid dragen? (Normatieve, politieke vraag) Moet zij een
eindverantwoordelijkheid op zich nemen opdat belangen die voor de samenleving als
, geheel van belang zijn, ook daadwerkelijk worden behartigd? Daarmee is de wat-
vraag bij uitstek een politieke vraag.
• De hoe-vraag: wie draagt de operationele verantwoordelijkheid voor de belangen
waarvoor de overheid een eindverantwoordelijkheid op zich heeft genomen? Bij deze
hoe-vraag staat centraal of de overheid haar eindverantwoordelijkheid op eigen
kracht moet waarmaken of door private actoren erbij in te schakelen; het gaat om het
toedelen van de operationele verantwoordelijkheid aan publieke dan wel private
organisaties.
→ Uit het bovenstaande mag duidelijk zijn dat de behartiging van publieke belangen
per definitie nooit geheel aan private partijen kan worden overgelaten: op dat moment zou
er immers geen sprake meer zijn van een eindverantwoordelijkheid van de overheid en is er
(in onze definitie) geen sprake meer van publieke belangen.
Eigen conclusie: Dus als er een belang is waarbij de behartiging volledig aan een private partij
wordt overgelaten, is er ook geen sprake van eindverantwoordelijkheid van de overheid, en
spreken we dus niet van een publiek belang.
De Wat- en Hoe- vraag lopen in de beleidspraktijk vaak door elkaar heen en zijn vaak tegelijk
aan de orde. Niet verwonderlijk: De eerste vraag betreft de doelstelling van de overheid om
aan de behartiging van bepaalde maatschappelijke belangen te willen bijdragen. De
tweede vraag gaat over de wijze waarop deze betrokkenheid vorm moet krijgen.
Aanleiding voor WRR-rapport was toenmalig maatschappelijk debat over privatisering
Dat debat kende onduidelijkheden: waarom zou je voor of tegen zijn?
Definitie van privatisering: "Het inschakelen van private partijen bij het realiseren van
publieke belangen."
Bijv.: realiseren van NS, onderwijs, huisvesting, etc. Partijen worden ingeschakeld door de
overheid.
➔ Maar: de overheid behoudt de eindverantwoordelijkheid (het gaat om publieke
belangen), private partijen kunnen een operationele verantwoordelijkheid krijgen.
Het debat over privatisering was aanvankelijk, in het begin van de jaren tachtig, sterk gericht
op het afstoten van overheidstaken en op deregulering. Maar uiteindelijk ging het niet meer
om een werkelijke terugtred van de overheid, maar om een andere wijze van behartigen van
publieke belangen, namelijk door het meer inschakelen van private actoren. De wat-vraag
werd dus verdrongen door de hoe-vraag.
De mogelijkheden om operationele verantwoordelijkheden toe te delen is sterk afhankelijk
van:
1) de mate van specificatie van de desbetreffende publieke belangen
2) de mate waarin de externe effecten van een bepaalde keuze zijn te overzien.
3) Borging van publiek belang wordt gemakkelijker naarmate de overheid meer
informatie heeft over de inspanning die een private aanbieder zal moeten verrichten,
de risico’s minder substantieel zijn en de risicoaversie bij private ondernemers
geringer is.
4) Ten slotte spelen de organisatie en kosten van effectief toezicht op de private partij of
partijen een rol.
, ➔ de borgingsmogelijkheden van publieke belangen hangen dus mede af van de
algemene context
Andere instanties dan overheidsinstanties worden dus ingeschakeld om publieke belangen te
vervullen. Wat zijn dat?
→ Drie soorten belangen:
▪ Individueel belang: er is goede gezondheidszorg: jouw eigen belang
▪ Maatschappelijk belang: Belangen zijn maatschappelijke belangen als hun
behartiging voor de samenleving als geheel gewenst is. Zoals een goede
gezondheidszorg, openbaar vervoer, armenzorg, dijken, straatverlichting: hele
maatschappij heeft hier baat bij
▪ Publiek belang: maatschappelijke belangen waarvoor de overheid de
eindverantwoordelijkheid op zich neemt. Er is sprake van een publiek belang indien
de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond
van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt. Er is daarbij
sprake van structurele betrokkenheid; handelt niet om tijdelijke politieke doelen of
om doelstellingen van individuele politici.
VB: er is goede gezondheidszorg. Waarom? Omdat de overheid zich hier sterk voor
maakt: staat in de grondwet.
Derhalve zijn er bij de beslissing of een maatschappelijk belang tot een publiek belang moet
worden gemaakt, twee vragen aan de orde:
1. Is er sprake van een maatschappelijk belang dat onvoldoende dreigt te worden
behartigd wanneer de overheid zich dat belang niet aantrekt?
2. Is de overheid wel in staat dit belang op bevredigende wijze te realiseren?
De behartiging van bepaalde publieke belangen kan worden uitbesteed. De efficiëntiewinst
die hier kan worden geboekt, betreft de kostenefficiëntie. Het is immers de overheid zelf die
de preferenties vaststelt.
Publieke belangen kunnen een verschillend karakter hebben. Soms hebben zij betrekking op
de productie en levering van goederen en diensten tegen een redelijke prijs, in andere
gevallen op de randvoorwaarden waaronder moet worden geproduceerd en geleverd. In een
derde geval heeft de overheid een eindverantwoordelijkheid voor het optimaal functioneren
van de markt.
→ Een voorbeeld hiervan is de elektriciteitssector. Vroeger was de productie en levering van
elektriciteit een publiek belang vanwege het maatschappelijk belang (iedereen moest
toegang hebben tot elektriciteit) en het natuurlijke monopolie van het netwerk. Door
technologische vooruitgang is er nu echter concurrentie mogelijk, waardoor de productie en
levering van elektriciteit niet langer een direct publiek belang is. Toch blijven er publieke
belangen bestaan, zoals veiligheid, betrouwbaarheid, milieuvriendelijkheid, en transparantie
in het netbeheer.
De verschuiving van het publieke belang komt door veranderde omstandigheden, en
daardoor verandert ook de rol van de overheid. Waar de overheid zich eerst bemoeide met
de productie, hoeft ze nu alleen nog randvoorwaarden te stellen om concurrentie mogelijk te
maken. De focus ligt dus op het waarborgen van voorwaarden voor productie en levering.
Concurrentie speelt hierin een centrale rol.
